２０１ １年第４期《发展研究》 现代大学制度视野下的我国 等教育行政化问题研究 同 ．．＿ Ｌ一＿ Ｃ＝， ●郭俊 ［内容提要］２０１０年和２０１１年更替之际，也是“十—五”和“ｔ－－＿：－￣５－”规划交替之际，这个时期的中国必定会 出现对现行制度、方面的很多探讨，同时也会出现很多机遇和挑战，很多历史的问题迎来解决的良机，而很 多新问题若不及时解决，在这个时期会迅速恶化。我国的高等教育问题在这样一个时候迎来了改革的良机，政 府多次发文关注高等教育相关问题，学术各界也普遍讨论，本文力图通过对现代大学制度的阐述，从现代大学 制度的角度出发，探讨我国高校行政泛化的问题。 ［关键词］ 现代大学制度中图分类号：Ｇ４６５ 去行政化原因 对策 文章编号：１００３—０６７０（２０１１）０４—０１０３—３ 文献标识码：Ａ ２０１０年１２）ｑ，日前印发了（《关于开展国家 教育改革试点的通知 （国办发￣２０１０３ ４８￣－），该通知将 建设现代大学制度纳入十大改革试点任务之一。而在更早 之前公布的 国家中长期教育改革和发展规划（２０１０～一 ２０２０） 中提到要探索建立符合学校特点的管理制度和配 套，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模 式。 现代大学制度 何谓现代大学制度？经过对众多学者们对现代大学制 一．度定义的研究，笔者认为，“现代大学制度”并不是一个静 止的概念，弗莱克斯纳认为大学是“时代的一种表现，并对 当时和将来都产生影响”，不同的时代对于现代大学制度赋 予了不同的要求，所以现代大学制度的概念应该是与时俱 进的，应该是负有鲜明时代特色的，应该是为大学解决现实 问题提供制度保障的。同时，在顺应时代潮流的同时，还应 该充分考虑一个国家的地域特征，民族特征。，在时间和空 间统一的这样框架下建立的具体的大学制度，才可谓是真 正意义上的“现代大学制度”。 所以这次通知中提到的“现代大学制度”应该是这样 种制度 必须是具有中国特色的，符合中国时代发展的， 能够解决中国目前高等教育中存在的问题的制度。这样的 大学制度其核心应该是在国家的宏观指导下，大 学面向社会，依法自主办学，实行科学管理。同时这样的大 学制度能够建立起大学和其他要素之间和谐的关系：大学 与的关系一一大学拥有充分的办学自主权，起辅 助支持的作用；大学与社会的关系一一社会力量充分渗透 一重要的支持力量；行政权力与学术权力的关系一一恢复学 术权利的核心地位，行政权力的运行更加注重服务；大学 内部管理各群体间的关系一一充分民主，有表达意见的渠 道，并且真正有用的意见能够得到采纳。在这样的现代大学 制度中运行的大学应该是：在宏观层面上宏观管理、 市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学；在微观 层面上：领导、校长负责、教授治学、民主管理。 二．高等教育行政化 高等教育的行政化问题是目前我国高等教育体系中最 迫切需要解决的问题，同时也是建立现代大学制度过程当 中最为核心的问题。有专家认为：“我国高校越来越像个官 府、衙门，不仅有官场的结构，还有官场的文化、官场的行 事方式。行政权力侵蚀、挤压学术权力，使得学术创发能力 日渐削弱，学术精神渐渐沦丧，挫伤教师积极性，并滋生腐 败，激化矛盾冲突。高校的泛行政化现象已成为制约我国高 校发展的最大阻力。” 高校行政化的问题具体体现在： （一）官本位思想根深蒂固 大学的行政化现象是官本位意识在大学的集中反映。 在我国，学和官自古就紧紧联系在一起。在中国古代，中国 的教育机构和实现了“学”与“仕”的互通，所谓学而 优则仕，学者和政治息息相关，出则为仕、入则笃学。因为 官本位思想，按照行政级别给高校分类也就不足为奇 了，我国公立高校级别有副部级高校、正厅级高校、副厅级 到能够发挥作用的高校办学环节当中，是之外另一个 高校、以及正处级高校。在高校内部也是比照党政机关的级 别来设置校部管理机构，以及任命管理干部。正处级博导、 正科级博导这种令人啼笑皆非的现象在高校比比皆是。更令 １０３ 社会探索 人不能接受的是行政级别直接和工资福利挂钩，在分房的 时候、在提工资的时候，越高的级别就意味着越高的待遇。 这种现象反过来又激化了官本位思想，很多优秀的学者迷 失在仕途当中，丧失了对学术的兴趣。同时，官本位思想中 很突出的＿ 是上级部门为了解决党政机关领导没有职位 安排的问题，往往把一些行政安排到高校任领导，一定 程度上造成了高校的机构臃肿，人浮于事，办事低效的现 象。 （二）大学和间严重的依附关系 学术权力造成行政权力和学术权力严重冲突，这是学术权 力无法充分发挥作用的主要原因。高校领导往往忽视学术 权力的作用，即使在专家当校长的高校也是如此，在治校的 过程当中更多使用的是行政的方法，教授们除了在职称评 审中发挥作用以外，更多的是参加座谈 对学校的事务提 提自己的意见，最后能够真正落实的更是少之又少。 三．去行政化的建议与对策 （一）建立伙伴关系，明确定位 我国建国以来实行计划经济和高度集权的高等教 及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善 管理制度，减少对学校的行政审批事项，依法保障学校充分 育管理也是造成高校严重依赖的原因之一。建国 以来，我国的高等教育主要是照搬“苏联模式”，大学 近乎的附属机构，与办校治校相关的主要权利都牢牢 把控在手中，同时高校的校长都是由上一级行政部门 任命，他们更多地是为上级负责。大学内部的管理也基本上 是‘上令下行”的行政管理方式。改革开放以来，随着市场 经济的完善和高等教育改革的深入，上述状况有明显 的改善，但是并没有根本的转变，高校基本上等同于行政体 系在教育领域的延伸，这样的体系完全不利于高校和其他 要素之间的沟通和交流。 （三）评价和资源配置方式不合理 我国高等教育相关的评价工作主要由教育行政部门主 导，定期的评价工作耗费了国家大量的资源，然而评价的结 果往往“价值”不大。这里提到的价值是指通过评价，被 评定高校的评价结果和所能够获取资源的关联。理论上， 权威的评价结果是高校获取资源的有效认证，然而我国划 拨资源的方式却和这个结果没有多大关联，更能决定资源 获取的或许还是行政级别，比如“９８５”工程中的副部级高 校得到的国家资金的扶持就比“２１ １”高校要多的多。这就 造成了很多高校没有真正的动力去提高办校质量以面对评 往往都是应付了事。 权力必须得到监督，否则都会过于膨胀，而作为外部监 督中最重要的我国的高校评价，还存在着理论滞后、政 策法律基础不够完善、学生评价和老师评价有待改进，缺乏 对评估及其效益的评价机制等问题，评价机制中存在的问 题，大大了评估作用的发挥，一定程度上构成了高校行 政化的部分推动力。评价机制的不完善，导致大学中真正重 要的问题不重视，该面对的问题不面对，该解决的问题不解 决，使得高校行政化问题日益扩大，日益严重。 （四）高校内部以科层制为主的管理方式 我国高校主要采取科层制的管理体系，科层制又称官 僚制，这种制度强调权力的授— 照章办事和等级服从，具 有整体性、层次性和强制性等特点，我国采用这种制度主要 是保障大学组织目标的实现，保证教育方针和办学思想得 以落实。 大学内部的这套体系，决定了权力运行从上至下的方 式，突出了行政权力的位置，一定程度上促成了行政权力泛 化。在制定相关规定的时候，行政人员没有或者很少考虑学 术人员的意见，更多的是以服从上级为根本原则，学术人员 的利益得不到重视。 在我国高校，行政权力代替学术权力、行政权力指挥 １０４ 行使办学自主权。高等学校按照国家法律法规和宏观， 自主开展教学活动、科学研究、社会服务，自主制定学校规 划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主 确定内部收入分配，自主管理和使用人 自主管理和使用 学校财产和经费。 在一些具体的事务方面，比如对高校学科、专业、课程 等水平和质量的评估工作，可以委托给社会中介组织。 主要负责建立规范的评估制度以及对评估过程进行监督。 在高校管理方面，要弓ｌ导高校探索建立高等学校理事会或 董事 最重要的是要实行校长遴选制度，改变校长由上级 任命的传统制度。健全社会支持和监督学校发展的长效机 制。要引导高校拓宽资金来源渠道。拓宽资金来源渠道也是 加强与社会合作的重要方面。—方面：对高校的拨款要 秉持真实，公平的原则，以对高校评价结果为主要依据对高 校进行拨款；另一方面，要在的制定上促进高校 和企业以及其他团体建立合作平台，促进信息的流通和资 源的共享，尤其是社会其他团体在资金方面对高校的支持， 从而调动社会各方参与高校建设的积极性。 （二）依法保障权力，落实自主办学 我国 高等教育法 明确规定了高等学校举办者、管理 者和办学者的职责，规定了高等学校办学的自主权，明确提 出了高校具有自主办学的七大权利，包括制定招生方案、设 置和调整学科专业、制定教学计划、开展科学研究等方面， 但是这七大权利基本没有落实。造成这个现象有很大部分 原因是我国虽然出台了（（高等教育法》，但是却没有出台相 应的实施细则，教育法所规定的高校办学自主权的落实困 难比较大。因此，要尽快出台 高等教育法》的具体实施细 则，从法律层面上保证高校的办学自主权，上级行政权 力或者其他社会力量对高校自主办学的无端干涉，同时在 （《高等教育法 的框架 针对目前高等教育中出现的新情 况，制定更为具体的相关法律条款。 （三）制定大学章程，实现制度保障 各高校应在现代大学制度的指导下，结合我国的实际 情况，制定现代大学章程，现代大学章程是现代大学制度 的载体。 章程作为高校内部的“”，现代大学章程要集中体 现大学办学理念、办学宗旨和办学目标，要明晰大学内部的 各种关系，尤其是行政权力和学术权利的关系，要保障教 职工参与民主管理和监督，维护师生员工的合法权益。为消 除高校行政化，建立现代大学制度提供制度保障。 （四）去除行政级别，消除官本思想 ２０１１年第４期《发展研究》 精神方面，要从上到下竖立高校追求真理，教书育人， 服务社会的理念，把自身价值的实现和对高校的贡献相连， 而不是当了多大的官。 制度方面，要建立健全更加和谐更加符合高教发展趋 势的高等教育相关制度，淡化传统的组织边界，打破传统官 僚制中存在的组织壁垒和层级界限。在机制的改革上，首当 其冲的是要推进机构改革和职员制改革，要用职员职级制 来代替目前的与行政机关相对应的干部级别制。教育部从 ２０００年初在武汉大学、华中科技大学、华中师范大学、厦 门大学、东北师范大学等５所院校开始了高校职员制试点工 （七）寻求民主管理，享受学术自由 我国 教育法》第３０条规定：“学校及其他教育机构应 当按照国家有关规定，保障教职工参与民主管理和监督。” 这一规定表明了以教师为主体的教职工代表大会是教职 工参与学校管理、行使民主管理和监督权利的法定组织形 式。民主监督的根本目的是阻遏权力的滥用，规范权力运 行。 要从制度上强调教师的主体地位，明确广大教职工监 督的权限、形式和程序，防止监督的虚化与弱化。其次，避 免学校行政权力的失控与专断，必须保证教师对学校重大 作，试点学校根据本校不同管理，服务岗位的工作性质、特 点和岗位职责进一步明确界定职员制度实施范围。职员制 度的核 是实行符合高校牛寺｜ 的聘任制，建立以按需设岗， 公平招聘，平等竞争，择优聘任，严格考核，合同管理为主 要特点的用人制度，教师及其他专业技术人员实行专业技 术职位聘任制，工勤人员实行劳动合同制，高校管理人员 实行岗位聘任制，实施竞聘上岗和合同化管理。 物质方面，人的付出和所得应是公平的，取消行政级 别后无形中降低了在职管理人员的“心理福利”，应该在工 资和福利中适当的提高，以尽量弥补取消行政级别后“心理 福利“的缺失。 （五）倡导教授治学，追求学术主导 在建立学术导向的过程中，我们要充分发挥学术权力 在办学中的作用，在办学的过程中充分考虑专家学者们的 意见；改变目前行政和学术事务不分的局面，术业有专攻， 要明确行政人员和学术人员各自的权责。进一步健全和完 善各种学术机构及其工作制度，学术权力作用的提高必须 通过组织来实现，要赋予这些组织相应的权力并设定明确 的工作制度，充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、 学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分 发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教 职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。 要提倡追求大学理想，防止学术贬值，通过改革建立大学 的学术导向，大学学术精神的体现必然通过这个组织里的 人，所以在大学里，不论是从事学术的或是从事行政的人 员，要尊重学术权威，在利益面前要敢于维护学术的尊严。 只有这样，才能保持学术的权威性，学术权力才能真正发 挥作用。 （六）明确重心下移，赋予院系权利 萤 下移就是高校的校级领导层要适当放权，将权利 分给各个院系，让院系在老师的任用、学科的设置等方面 拥有更多的自主权。这样可以缩短制定层和执行层之 间的距离，更好地实现资源的优化配置和高效利用，同时有 利于院与院之间学术以及教师的沟通，促进相近、相邻学 科间的交叉、渗透与融合，也为学生在不同学科、专业间选 修有关课程，拓宽学生知识面提供方便，从而提高人才培养 的质量，保证教学、科研水平的提高，增强高校的综合实。 重心下移除了能够增强综合实力外，还有很重要的一点就是 对于权利的分散，将更多的权利赋予基层的过程也是分散 高层权利的过程，分散后的权利不足以干扰权利间的平衡， 权利相互间通过制约，遏制过分扩散。 决策和管理的充分了解，学校在决定高校重大规划和教职 工切身利益相关的重大事项时，必须经教职工代表大会讨 论通过，真正落实教职工代表大会的权利；加大高校政务 公开的力度，进一步加大管理干部任用的透明度，要从制度 上明确校务公开的范围，民主监督的方式和渠道，确保教职 工意见表达的通畅，以及合理意见对决策的影响范围，以此 实现对权利的内部监督。 克拉克・科尔在 大学的功用》中说，大学为社会服务， 应该建立在大学自身能够顺利发展的基础之上。大学应该 引领社会发展，而不是跟着社会摇摆而失去自我。在我国市 场化日益完善的今天，去行政化，构建现代大学制度，正是 大学重塑自我的体现，也符合我国构建服务型，构建和 谐社会的大局。 参考文献： ｆ１］ａｂｒａｈａｍ ｆｌｅｘｎｅｒ．ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｉｅｓ：ａｍｅｒｉｃａｎ 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