国家审计1内文96p.indd 82深化自然资源资产离任审计的路径研究文邵福玉[摘要]本文结合审计实践，分析了自然资源资产离任审计面临的困难，并针对困难重点探讨了深化自然资源资产离任审计的实现路径。[关键词]自然资源资产 离任审计 路径探究开展领导干部自然资源资产的离任审计，是我一、自然资源资产离任审计面临的难题国审计制度的一项重大创新，它不是以前资源审计的扩大版，而是按照国家加强生态文明建设（一）部门职能尚处于转轨阶段的战略方针，强化对领导干部在自然资源资产管理一是相关的配套制度尚不健全。目前，不和生态保护方面履职情况的审计。对于促进领导干同部门关于林地和耕地的认定及质量等级划分标准部增强自然资源责任意识，维护生态环境安全，推存在差异，以致不同部门对同一事项的统计口径有动绿色发展具有重要意义。所不同，统计数字出现偏差，导致审计实践中对某分。这就要求审计人员要有敏锐的洞察力，能及时审计单位避免“屡审屡犯”。发现被审计单位存在的风险点并提出行之有效、高质量的审计建议。主管部门要强化自身职责，积极（五）强化教育培训，增强守法意识主动配合工作，确保审计建议在本部门、本单位的在查出违法违纪问题时，不排除一些人员是因采纳和实施。除此之外，强化主管部门监督责任，为法律意识淡薄，受不良风气影响，以及具体落实“谁主管，谁负责”的责任制，加强对资金和落实过程中，对把握的准确性不够。因此，组项目的有效监管，落实单位领导和具体经管人员的织人事、纪检监察、审计等相关部门应当采取责任。强有力的措施加强和提高领导干部及相关人员的法对违法乱纪行为的问责和整改，要建立健全问律法制观念、强化教育培训。可以定期组织党纪国责和整改机制，逐渐形成“审计部门揭示问题并提法和专业性的培训教育，增强干部的遵纪守法意识，出行之有效的整改建议、纪检监察部门问效追责、提高执行能力，做到有责任、有担当，确保各被审计相关部门牵头整改规范”的审计整改联动机项制度得到有效执行，财政资金得以规范管理。制。审计部门不仅要揭示问题，还要提出可行性审（作者单位：四川省广元市审计局，邮政编码：计建议，实现威慑机制与防御机制相结合，帮助被628017，电子邮箱：1509192339@qq.com）82.2019年第1期2018/12/28 下午2:15国家审计些事项无法认定。二是综合报表尚未完善成形，仍自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的处于摸索阶段。从试点地区确定的报表来看，价值空间格局、产业格局、生产方式、生活方式。在确量及资产负债表的编制工作仍在探索中，不利于对定总体审计目标时，要有大局观、发展观，通过对离任领导干部任期内责任的界定。三是审计评价体离任领导所在地区自然资源资产实物量的增减变动系尚未建立。由于我国各地资源禀赋特点不同，管及生态环境质量状况的审计，强化领导干部对资源理利用保护工作的重点也各有侧重，基层审计机关保护利用的责任意识，促进完善机制，推动区建立具体的审计评价体系存在一定难度。域内自然资源的节约集约利用，最终形成绿色发展方式、营造美丽的城乡宜居环境。（二）审计数据来源不畅2.围绕领导责任把握重点内容。十九大报告自然资源审计有关数据的取得是审计分析的基从推动绿色发展、着力解决突出环境问题、加大础。但在审计实践中，自然资源资产监测及统计等生态系统保护力度及改革生态环境监管四个有关数据的取得比较困难。一是无法从报表上直接方面对加快生态文明改革、建设美丽中国提获取数据。现阶段，被审计单位未制定全面完整的出了要求。在确定审计重点内容时，也应以此为资源报表，审计人员无法取得某一期间全面的资源切入点：一是审查领导干部对节水、降低能流量和存量数据。二是取得的数据零乱。基层监管耗物耗、实施生产及生活系统循环利用等生态文部门监测能力弱、网点少或数据采集频率低，采集明建设等方面方针的贯彻落实情况；节约能的基础数据零散不全，不便于审计人员分析比对。源和产业结构调整及其发挥的效益等情况。二是三是数据转化困难。要将获得的专业监测数据转化审查大气污染、水污染、农业面源污染、固体废成审计所需数据，涉及大量的专业知识和专业技术，弃物和垃圾处置等群众反映强烈的问题是否得到目前基层审计机关在这方面普遍存在短板。及时解决；落实资源管理利用和生态保护方面约束性目标的完成情况等。三是审查重要生态系统（三）基层审计资源面临断层保护及修复工程的建设运营及效果情况；相关资自然资源资产离任审计涉及领域众多，专业技金的征收管理和使用情况等。四是审查对严重损术性强。参审人员除具备一定的财务知识外，还需毁自然资源资产、重大生态环境破坏和重大环境具备资源监测、地理信息技术等方面的专业技能，污染事件的预防情况，对开发利用过程中不节约、仅依靠本系统现有的人员完成难度较大，而且许多不集约利用问题的处置情况，环境监测以及排查基层审计机关设施配置低下，缺乏与自然资源资产环境污染隐患情况等。审计相适应的软硬件设施，审计质量难以达到审计目标的要求，在一定程度上加大了审计风险。（二)运用先进技术手段，创新审计方式随着现代科技的快速发展，越来越多的自然资二、深化自然资源资产离任审计的实现源资产管理机构采用地理信息技术对业务数据进行路径存储、管理和使用。这就要求审计人员必须运用先进的技术手段，创新审计方式，防范审计风险，实（一）把握审计总体目标和重点内容现既定的审计目标。深化领导干部自然资源资产离任审计，必须从1.建立大数据应用软件分析平台。一是建立大国内资源环境形势出发，深刻领会十九大报告精神，数据分析平台。大数据依托云计算分布式处理、分树立绿色发展理念，紧紧围绕离任领导干部在任期布式数据库、云储存和虚拟技术，能大量地分类存内履行自然资源资产管理和生态环境保护的责任，储信息并对海量信息进行高效分析。将收集的数据确定审计总体目标和重点内容。进行转化、整理，导入数据库，利用SQL查询语1.根据绿色发展观确定审计目标。十九大报告句查出疑点，然后进行分析。在审计实践中，大数中指出，我国的发展必须坚持节约优先、保护优先、据分析平台可用于在线数据监测管理、排污费收取INTERNAL AUDITING IN CHINA.JANUARY 2019831内文96p.indd 832018/12/28 下午2:15国家审计1内文96p.indd 84等方面的审计。二是开发审计应用软件。审计机关况。基层审计机关可以根据本地特点，先行编制本应加强对大数据技术的开发利用，使零散、繁冗、区域的自然资源资产负债表。专业的数据简单化，创建普通审计人员均能使用的1.县域报表先编先试。从试点地区报表的填制数据分析工具。情况来看，县级试点单位的填报数据缺口最大，原2.运用Google Earth的3S技术。“Google 因之一是许多资源长期未进行普查或统计，更无报Earth”是由Google公司研发的多用途应用软件，表可言。而自2018年开始，我国开始建立自然资是把人造卫星、航空器等拍摄的相片和地理信息源资产经常性审计制度，对领导干部自然资源资产系统（GIS）统筹在一个类似地球的三维模型上。的离任审计全面展开。基层审计机关可根据本地实“3S”技术即RS（遥感）、GIS、GPS等现代信际情况，对自然资源资产负债表先编先试，在实践息技术的总称。Google Earth的3S技术是利用获中逐步改进。基层报表先行编制，可以为摸清县域取的Google Earth遥感影像或其他途径收集的影自然资源资产的存量及其变化趋势、开展经常性审像资料，通过遥感影像的纠正、配准、融合、镶计提供较为全面的数据支持。嵌等叠加预处理，制作遥感正射的影像图；然后2.注重区域资源禀赋特点。一方面，各区域资通过计算机的自动识别、人工解译方式等提取影源的禀赋特点不尽相同。对于有特色自然资源的像的变化信息，找出疑点图斑；最后通过图像比对、县区，自然资源资产负债表的编制，可在遵循全实地调查等步骤核实疑点。利用Google Earth的国或上级部门报表的基础上，增设特色报表和附3S技术，可以对自然资源的现状及其在某一时期注说明。另一方面，自然资源资产存在统计难度内的变化进行分析，审查耕地保护中违法占用基大、资产合理定价难的特点。对于自然资源繁多本农田，土地整理项目中重复占补，矿业权重叠、的县区，应根据本地特点，制定合理的实施方案。建设项目建设及其保护修复的效果如何等。另外，一是分步编制核算。编制顺序通常由点到面、由Google Earth软件系统本身具有标注、叠加影像易到难，逐步开展。先对自然资源资产进行实物等操作功能，可以应用于智能手机，便于非专业量的编制，然后探索价值量的编制和核算，最后人员使用，在自然资源资产的离任审计中扮演重编制包括自然资源资产、负债、所有者权益等要要角色。素在内的综合报表。二是边审边编。各地以自然3.通过“互联网+”模式加强公众的参与和监资源资产离任审计为契机，集各方力量，边审计、督。自然资源资产离任审计需要公众的参与监督，边统计、边编制。力争审计工作结束，综合报表而互联网为公众参与和监督提供了一个有效平台。已初具规模或趋于完善。公众通过互联网可以了解自然资源资产离任审计的3.同步开发报表应用软件。自然资源资产负债内容及结果，举报领导干部在自然资源的开发利表涉及多领域、多部门，且每个领域部门又有多张用、保护修复及资金使用等方面的违法行为，对与实物量、质量及变化情况报表。县区管理部门受技自己息息相关的资源环境活动提出看法和建议。公术、设备及人员专业知识的，难以完成填报任众的参与监督对构建以为主导、企业为主体、务，尤其对于某些通过推算才可获得的数据，更是社会组织和公众共同参与的环境治理体系具有重要难以保障其准确度，同步开发配套的软件系统就显意义。得尤为必要。应用软件系统可以将各种自然资源资产的信息进行存储、整合、分析，便于报表的填报(三)完善县级自然资源资产负债表，同步和应用。开发相关应用软件一套完整、综合的报表对审计尤为重要。对不（四）分类分级制定审计评价指标体系同年度自然资源资产实物量的增减变化以及质量变如何界定、评价离任领导干部在自然资源资产化状况的分析，可以界定离任干部任期内的责任，管理和生态环境保护中的责任是审计的关键，而界客观评价其在资源管理和环境保护方面的履职情定的着眼点又在于评价体系制定得是否科学、合理。84.2019年第1期2018/12/28 下午2:15国家审计评价指标的制定既要符合上级和部门评价指标的总大数据、GPS、遥感等先进审计手段必将被广泛体要求，又要充分考虑本地特点。应用，各级审计机关应加强电子设备及相关软件1.自下而上分类制定。自然资源资产离任审计的配置，提升自身能力。涉及面广，情况复杂，难以在短时间内制定出规范2.加强审计资源的整合力度。一方面，在建立严密的审计评价体系。各地尤其是县级单位应在中部门信息协调的基础上，加强省、市、县三级审央及上级部门已明确的指标框架下，根据本地实际计机关审计力量的整合。通过“上下联动”“以情况，参考试点地区的成功做法和经验，先行制审代培”及专业人员相互交流的方式参与自然资定本地的自然资源资产离任审计评价指标目录。源资产审计，提升审计人员的审计能力，提高审制定时，从简入手，对、指标、项目、资金、计质量。另一方面，加强与各部门内部审计力量监管和保护等方面进行细化。在各地制定的评价的融合。内部审计机构审计人员具有专业性强、指标试行的基础上，逐步改进和完善，自下而上，熟知本系统业务流程的特点，而且便于跟踪审计，形成成熟且行之有效的自然资源资产离任审计指可以提升内部审计结果运用的质量和效率，达到标评价体系。事半功倍的效果。2.定量与定性相结合。指标评价体系最重要的制定原则是客观、准确、合理。指标评价体系的确（六）加强制度建设，完善监管机制定可采用定量指标与定性指标相结合的办法。定量自然资源资产离任审计是一个综合工程，迫切指标有相对值指标（如完成率、增长率等）、绝对需要有关部门细化相关法规，加强部门核算能值指标（如亩、个、元等）；定性指标有效果性指力建设。标（如好、较好、没有、稳定等）和合法合规性指1.出台综合的自然资源资产相关法规。一标（如符合、违反等）。采用定量与定性指标相结合，是统一划分标准。目前，我国对自然资源的监管涉分类制定自然资源资产离任审计指标评价体系，可及国土、水利、农业、林业等多个部门，存在政出以避免在采用权重或赋值的情况下，被审计单位对多门、多头监管和“碎片化”管理问题，出台综合评价的客观性和科学性存疑。采用上述多指标评价的自然资源资产管理相关法规，统一林地、草地、的做法符合对审计事项的常规评价，容易被认可，耕地等的定义及其划分标准是确定领导干部责任的在实践中具有一定的可操作性。现实选择。二是完善排污许可制度。加强大气污染、水污染的排放许可管理，明确具体的排放许可条件（五）提升审计人员业务能力和程序，细化排污许可制度，以便在审查排污的合审计人员是审计的主体，而专业能力对于审计法合规性及管理方面有法可依。项目的顺利完成及其风险控制起着关键作用。提高2.增强基层监测及统计能力。党的十九大报告审计人员的综合素质，合理配置审计资源，无疑是提出，加强对生态文明建设的总体设计，设立自然审计机关的现实选择。资源资产管理和自然生态监管机构。在统一的监管1.提升审计人员的审计能力。一方面，提升参机构内，设立统一综合的自然资源资产统计及核算审人员的专业技能。通过业务知识讲座、专题调部门，并加强基层统计监测能力及队伍建设，是自研等方式，增强与自然资源资产离任审计相关的然资源资产离任审计的现实需要，也有助于解决数操作技能，也可有目的地招录一批资源类专业技出多门、数据混乱失真的问题。术人员。另一方面，提升基层审计机关基础设备（作者单位：山西省阳高县经济责任审计中心，配置。随着自然资源资产离任审计的逐步深入，邮政编码：038100，电子邮箱：3228145731@qq.com）主要参考文献李博英,尹海涛.领导干部自然资源资产离任审计的理论基础与方法[J].审计研究, 2016(5):32-37林忠华.领导干部自然资源资产离任审计探讨[J].审计研究, 2014(5):10-14INTERNAL AUDITING IN CHINA.JANUARY 2019851内文96p.indd 852018/12/28 下午2:15
