《经济￣｝２０１７年第８期 ●经济研究 山西生态环境保护管理现存问题与对策 摘要：多年来，山西在开采煤炭的同时，也造成了严重的 生态环境污染和破坏。对于生态环境破坏如何修复、如何治理， 涉及到很多方面，但是毋庸置疑的是一个良好的生态环境保护 管理是至关重要的。文章从监管、企业自律、公众参与 三方面，剖析了当前山西生态环境保护管理所存在的问题， 并提出了针对性的对策。 关键词：山西生态环境保护管理 问题对策 中图分类号：Ｆ１２７；Ｆ２０５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４—４９１４（２０１７）０８—０９１—０３ 一、现状与问题 就山西生态环境保护管理而论，主要集中于监管、 企业自律和公众参与三个层面，而问题也存在于这三个方面。 （一）监管方面存在问题 首先，在顶层设计方面。生态环境保护是一项系统性工程， 一个目标指向性明确的顶层设计是必须的。目前来看，环境保护 在地方发展中的地位尚未完全确立，环境让位于地方经济发展 的事情时有发生，考核中环境指标约束力还不够强。部分政 府为了眼前利益，破坏长远利益，造成了无穷后患。环境污染问 责机制仍然不够健全，生态环境保护党政同责机制尚未建立。并 且，环保部门“唱独角戏”的局面在很多地方程度不同的存在。① 必须明确的一点是，当提到生态环境保护管理，涉及的不仅 仅是环保部门。在促使环保部门转变自身职能的同时，也需明晰 各部门职责，构建多部门联防联控、全方位全天候监管的环境保 护管理新机制；从省级层面看，生态环境保护部门普遍存在权力 下放不够和监管不到位等问题；从当前来看，现行的生态环保管 理已不能完全适应全省经济社会发展的大形势，必须加快 改革步伐。 其次，基层实践方面。基层是任何环保的落脚点，是检 验我们的环保工作做得好不好的最佳练兵场。然而目前，政出多 门、权责脱节、监管力量分散等问题明显存在，影响行政效能，削 弱监管合力，环保引导和倒逼机制作用尚未充分传导到经济转 型升级上来。就山西省情况来看，部分地方尚未对环保形成高度 警觉、高度认识，且未能把经济发展与环境保护有机结合起来， 二者往往不能统一而是相互排斥。２０１２年底的长治苯胺泄露事 件，就暴露了生态环境管理中中存在的严重问题。在 口，环境、水利、国土、发改等各司其职、各自为政，难以形成统一 的有效方式。尤其基层环保部门在组成部门中相对较弱，被 赋予的职能与负担的任务不大匹配，权责不同、财权事权不匹 配，造成基层环保压力极大，很多地方环保部门不能很好地履行 自己的职能，甚至有些地方出现了伪造环保数据等违法现 象。此外，基层环保人员的素质也有待提高。当环保人员行使执 法权限时，最大的阻力往往不是来自于其本身，而是来自于别的 部门。 再次，在现行环境监管下，对环境污染的监管与问责仍 然偏弱。层面上已经开始了生态环境污染的监督问责②，先 后下发了《环境保护督察方案（ｊ式行）》、《生态环境监测网络建设 方案》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方 ●王酷 案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，但是省 级层面上仍然没有完全跟得上。环境监测方面，各部门系统各自 ，数据之间不能做到共享的现象普遍发生，联防联动的、星 罗棋布的大环境监测系统有待建立；生态环境问责方面，山西虽 然仍旧是生态环境破坏污染最严重的省份之一，但是对从省级 及以下层面上对相关责任人的问责并不多，机制尚未完善。 （二）山西生态环境治理存在问题 生态环境治理是生态环境保护管理中的极其重要一 环，由于自然环境的自愈能力有限，对于已经发生了生态破坏和 严重污染的地方，尤其是对于一些生态敏感区，必须加以保护和 修复。山西省非常重视贯彻“预防为主、防治结合”的八字方针， ２００６年出台了《山西省煤炭开采生态环境管理暂行规定》，２００９ 年出台了《山西省煤炭开采企业生态环境恢复治理实施方案》， 取得了一定进展。但是目前还存在以下问题： 一是治理任务非常繁重，尤其是煤炭开采和运输造成的污 染非常严重。目前，全省煤炭开采沉陷区达５０００余平方公里，。 部分重点河流，如汾河等污染十分严重，无论在城市还是农村， 到处都是“黑水河、臭水沟”。交通污染严重，在山西国道、省道上 到处可见重型运煤卡车，所到之处掀起滚滚尘土。２０１３年，山西 省工业固体废物产生总量高居全国第二，一般工业固体废物产 生量排名前十的城市，山西省占了三个，分别是忻州、大同、朔 州，煤矸石堆存量达１２亿吨；２０１３年山西省１１个地级市达标天 数仅为１８３天，占５０．３％；重污染３２天，占８．８％。此外，全省地表 水重度污染的占比高达３２％，饮用水安全受到严峻挑战；在主要 污染物指标上，主要约束性指标虽然完成了减排任务，但仍远超 国家平均线水平。 二是治理资金更加紧缺。２０１３年，省级环保专项资金仅为 １．４６亿元，安排治理项目３８个，其中：涉及重点行业污染源治理 项目ｌ５个、区域流域环境污染综合治理项目１３个、集中式饮用 水源地保护项目３个、农村环境保护项目７个。并且，由于经济 面临严重的下行压力，以往由企业自主治理的一些地区现在将 面临更严重的资金缺口。以目前的形势，今后治理任务将更加繁 重。如何想办法运用财政金融等手段筹措好治理资金，是目前亟 待解决的问题。 三是治理能力不够专业。山西省先后进行了四次大规模汾 河流域生态修复工程，进行了燃煤电厂超低排放改造和采煤沉 陷区治理，并且在污染预防方面做到了国内先进。但是，针对已 出现的污染和近些年工业化、城镇化带来的新问题，进行治理的 能力还有欠缺，治理的水平还不够专业。生态破坏和环境污染造 成的不仅仅是水、土地、大气等看得见且感受得到的污染，还有 动植物多样性破坏、地质破坏、地下水污染等看不见却可能对人 的生命健康造成中长期影响的污染。因此，污染的治理也是一项 系统工程，绝不能头痛医头、脚痛医脚，而是要综合考虑多方面 因素，进行度、多层次的治理。而且，污染治理的市场化水平 不高也是造成污染治理能力低下非常重要的一个原因。目前，进 行环境污染和生态破坏治理的大多是事业单位或者科研院所， 而山西省污染治理任务非常重，相关的一些本土企业尚未培育 起来，运营相对成熟的外企引入不足。 一９１— ●经济研究 （三）生态环境保护公众参与方面存在问题 《经济师｝２０１７年第８期 问题进行协商、探讨和统一决策。二是加强规划引领，构建多规 合一的环境保护管理。要把规划作为一项基础性工作，远近 结合，科学谋划，抓紧抓实。要注重维护规划的严肃性和权威性， 保障规划实施的延续性和稳定性，规划调整必须经过相应的法 定程序。必须坚持总体规划的引领，将生态环保建设内容切实落 实到各个部门和单位，保障各部门间的稳定运行和各项任务的 顺利完成。三是成立山西省生态环境保护专家咨询委员会，委员 由环保各领域专家组成，负责对生态环境工作的一些具体事务 进行咨询论证，以提高决策的科学性和合理性。要给予咨询委一 定的权力和经费，同时规定党政干部不得兼任咨询委领导，以保 障其实现运行、决策。凡涉及到生态环境保护的重大政 ２０１５年９月１日，《环境保护公众参与办法》正式施行，积极 推动公众参与，可使环境保护观念深入人心，最终转化为社会行 为，使个人发展同生态环境形成良性互动。目前相比一些发达国 家，我国的生态环境保护事业在公众参与方面还不够健全和发 达。目前，山西省在生态环境保护在公众参与方面还存在以下问 题： 是公众的环保意识还不够强烈。多年来，在不少地方环境 保护让位于经济发展，使得环境保护在人们心目中的地位不高， 公众也没有对环境保护予以重视，公众似乎早已对山西省的严 重环境污染习以为常，没有形成强烈的保护自身家园的意识。并 一且，大多数群众认为“环保完全是的事情”，从而对一些企业 违规排放、垃圾乱丢乱扔视而不见，甚至效仿之。“各人自扫门前 雪”的心态加上“破窗效应”，造成了群众中个别低素质行为的放 任和蔓延，造成了个体的群体意识、群体责任缺失，造成了 在这些方面难以管理。如何动员群众自我管理、互帮互助，凝聚 群体共识，是一个需要解决的问题。 二是公众参与的机制还不够健全。虽然公众参与生态 环保意识不够强烈，但并不代表他们对环境污染熟视无睹。近年 来，全省乃至全国由于建设项目引发的件层出不穷。究 其原因，首先是因为群众的环保知识不够健全，获取知识和信息 主要通过口口相传，缺乏正规的、官方的途径，容易受到了少数 人的煽动；其次是因为缺乏直接、便捷的表达诉求的渠道，从而 不得不通过非正常方式表达诉求；最后是因为部分机关办 事效率不高造成的，从主观上讲，是因为机关的拖延造成了 群众对信心的降低；从客观讲，信访部门工作任务太重，尤 其在基层信访部门信访材料堆积如山，造成了处理时间慢甚至 有所遗漏。对于这个问题，一方面要健全信息公开的机制，另一 方面要想办法使公众可以方便快捷、乃至积极地参与到建设项 目的审批、建设工程的监督和环境污染违法犯罪行为的举报上 来，使行使权力更加透明公开化。 二、对策与建议 由于山西生态环境保护管理目前存在的问题，所以我 们从监管、市场运行、公众参与三方面，提出改革和完善山 西环保的机制对策。 （一）完善监管，形成重拳合力 生态环境保护的监管是一项系统工程，要进行综合治理、分 层优化。目前，我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能 分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、环保、、交通、 铁道、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等 部门；综合管理职能分散在、财政、经贸（ｑ－信）、国土 等部门。由于职能交叉，造成执法主体和监测力量分散，环保领 域多头执法问题突出。 １．构建“大环保”顶层设计格局。理论界普遍认为，环境保护 包括对自然资源的保护，环保部门的统一监督管理就是环境保 护主管部门统一指导、协调和监督自己和其他部门在自然资源 和环境保护方面的工作。要创新山西生态环境保护管理，就 要努力构建“大环保”顶层设计格局，加强决策的科学性和合理 性。特提出以下建议： 一是成立山西省生态环境保护工作领导小组（以下简称小 组）及其办事机构，对全省生态环境保护工作进行统一部署、统 一决策，研究制定生态环境保护的基本措施、目标任务、重 点项目和实施方案。各成员单位由环保、水利、国土、农业、林业、 发改等部门组成，按照“组织健全、制度完善、上下联动、高效运 行”的要求，明确分工、责任到人。领导小组要建立联席会议制 度，加强各部门间协调交流，对生态环境保护工作中遇到的具体 一９２一 策和重大项目，一定要经过咨询委的咨询论证，方可实施。 ２．加强基层环保部门能力建设和执法力度。基层是所有生态 环保工作的前方指挥部和所有环保的最终落脚点。基层环 保人员的服务态度和水平直接关系到人民群众对环保工作印象 甚至是对的评价，基层环保部门的工作力度直接决定一个 地区环保工作的成效，基层环保部门如果措施不力则会直接造 成当地生态环境的恶化。同时，基层也是倾听民声、广纳的 重要场所，是检验环保部门顶层设计和落实的最佳地点，是 广大干部进行再次学习的最好课堂。因此，对于基层环保工作必 须予以高度重视，要努力创造各种条件，给基层环保工作以更多 的支持，尤其是要结合扩权强县，向县一级环保部门下放更大的 权力。要建立财权与事权相匹配的财政制度，在使基层环保部门 拥有足够的资金来行使生态环境监管权力的同时，也应尽快加 强执法力度的建设。具体有以下几方面建议： 一是加强基层环保部门的干伍建设。针对新型城镇化、 工业化的快速崛起，及时调整补充基层环保部门的工作人员数 量，以适应新时期环保工作的要求；建立定期培训教育和考核评 比的机制，着力提升环保工作人员素质和专业技能，促进环保人 才队伍建设；建立省、市、县级干部定期轮岗挂职交流制度，增强 干部的知识储备和业务水平；完善环保部门选人用人机制，构建 与相关领域智库的“旋转门”机制，优化干部结构。二是尽快实行 省以下环保机构监测执法垂直管理制度。按照十八届五中全会 的要求，山西省应当尽快启动省以下环保机构监测执法的垂直 管理制度建设，市、县两级地方不再拥有对本级环境监察监 测机构的管理权。实施垂直管理后，地方仍将对当地的环境 质量负责，而生态环境监测执法机构会少受地方干预，为独 立公正开展环境监管执法、实行最严格的环保制度提供制度保 障。三是在基层环保部门建立环保落实的定时反馈和纠偏 机制。因为自然条件禀赋等原因，对于“一刀切”的环保在实 际执行过程中难免会遇到各种各样问题，对于这些问题要及时 反馈和纠偏，以免造成工作的延误。要建立这样的机制，即县级 可直接越级向省级环保部门反映实际工作遇到的由于制定 而导致的问题，由省级部门进行重新调整和决策部署。四是加强 生态环境领域联合执法机制的建设。环保执法工作是一项 综合性很强的工作。虽然环保部门拥有执法权，但是缺乏强制执 法手段，因此，在执法过程中需要、司法等相关部门和单位的 联合实施。例如在实施新环保法时，有关查封扣押等行政强制措 施实施的保障、行政拘留等行政处罚的执行、环境违法犯罪的查 处和行政处罚的强制执行，都需要司法机关的协助。要在全省试 点建立“环境法庭”，补充环保人才到司法、审判机关，补充执法 人员的在环保领域的知识不足；实施垂直管理后县级以上司法 机关要依法无条件协助环保执法人员开展相关工作。 ３．加强环境督查、督办和生态环境破坏责任追究力度。创新 山西省生态环境保护管理，一个很重要的措施就是采取措 施强化主体责任，严肃责任追究。要认真落实新《环保法》，对于 《经济师｝２０１７年第８期 企业污染行为加大处罚力度，对于企业的偷排、篡改监测数据 的，要同失信行为同等对待，并与融资、贷款挂钩；要责成违法 企业对排污设施实施停产限产和按日计罚；对整改不力继续 造成严重污染的，实施查封扣押并移送司法机关进行处理。要 落实生态环境保护的领导干部“党政同责、一岗双责”相关规 定，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等 有关规定，对造成生态破坏、环境污染和生物多样性破坏等环 境问题，并对符合办法规定追责情形的相关党政领导干部进 行责任追究。 ４．坚持生态红线和功能区布局，建立山水联动的生态修复 机制。２００８年《山西省生态功能区划》印发，规定了“水土保持 和风沙控制类型生态功能区”“煤炭、有色金属开发与生态系统 恢复类型生态功能区”“山地丘陵水源涵养、生物多样性保护和 自然景观保护类型生态功能区”“农牧业生产类型为主的生态 功能区”“水库调蓄与水土保持类型生态功能区”“城市发展与 城郊、盆地农业类型生态功能区”等六类生态功能区，并根据不 同的类型给出了不同的产业发展方向和保护措施。对此一定要 严格按照生态功能区的划分来进行生产经营活动，尤其对于生 态敏感、脆弱的地区，更要加以保护，严格禁止在此地区建设工 业项目。 （二）构建生态环境保护市场化机制，形成生态繁荣局 面 １．着力发展绿色经济。绿色经济是一种以资源节约型和环 境友好型经济为主要内容，资源消耗低、环境污染少、产品附加 值高、生产方式集约的一种经济形态。绿色经济综合性强、覆盖 范围广，带动效应明显，能够形成并带动一大批新兴产业，有助 于创造就业和扩大内需，是推动经济走出危机“泥淖”和实现经 济“稳增长”的重要支撑。同时，绿色经济以资源节约和环境友好 为重要特征，以经济绿色化和绿色产业化为内涵，包括低碳经 济、循环经济和生态经济在内的高技术产业，有利于转变我国经 济高能耗、高物耗、高污染、高排放的粗放发展模式，有利于推动 我省经济集约式发展和可持续增长。 ２．推动山西能源产业供给侧改革。山西以煤为基的重工业 存在已久，将来一段时间仍然会占很大比重，带来了严重的生态 环境危害。新常态下，山西能源发展面临传统能源产能过剩、可 再生能源发展瓶颈制约、能源系统整体运行效率不高等问题。习 **总在财经领导小组第１１次会议上提出加强供给 侧结构性改革，是当前山西能源实现破题解困、提质增效的必然 选择。要做好能源领域供给侧改革，优化生产要素的组合与配 置，提高终端产品的质量与效率，就要从改革能源管理人 手，着力推动能源生产方式变革，提高能源绿色、低碳、智能发展 水平，为经济稳定增长提供支撑。 ３．以碳排放交易为重点，培育污染物和排污权交易市场。 ２０１２年底山西排污权交易中心揭牌成立，到目前运行效果非常 好，形成了非常规范的交易流程与机制。依赖于山西省先进的污 染排放监测计量网络，以及不同企业在特殊时期的特殊排污需 求，排污权交易市场得以形成。目前交易的排放种类有工业粉 尘、氮氧化物、二氧化硫、烟尘、氨氮、化学需氧量等等，以总量控 制为目标，基本在调动了企业减排的积极性的同时又实现了排 污控制刚性与柔性结合。今后要逐渐实现碳排放交易，与国际接 轨。 ４．健全生态补偿机制。山西省的生态补偿机制发展已久，其 中最著名的就是煤炭可持续发展基金。２００７年，煤炭工业可持 续发展试点工作在山西省正式启动，目的就是建立煤炭开采综 合补偿和生态环境恢复补偿机制，弥补煤炭开采给山西造成的 历史欠账。根据使用分配方案，此项基金的５０％将用于跨区域生 ●经济研究 态环境治理，包括治理煤炭开采所造成的水系破坏、大气污染、 植被破坏、水土流失、生态退化及土地破坏和沉陷引起的地质灾 害等。数百亿元的煤炭可持续发展基金被投入到了跨区域的生 态环境综合治理中，断流多年的山西母亲河——汾河的重新涌 流让三晋百姓欢欣不已。除汾河流域生态环境治理修复与保护 之外，太原西山地区生态综合治理、其余ｌ０个市每市一项 “２＋１０”生态环境综合治理工程、应急水源等六大水利工程、造林 绿化工程、节能减排和淘汰落后产能、循环经济项目等重点工程 都得到了巨大的支持。 （三）完善生态环境保护公众参与机制，加强联动与统一 １．建立健全公开透明的环境重大信息公开制度。环境保护人 人有责，必须充分调动一切因素，动员全社会力量共同参与。要 广泛深入地宣传生态文明理念和环境保护知识，使其上课本、进 社区、人工厂，提高全民环境意识。强化环境信息公开，扩大公开 范围，完善公开方式，保障公众环境知情权、参与权和监督权。对 涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评审批、 企业污染物排放等信息以及环境状况、重要措施和突发环 境事件，要及时公开，主动向社会通报。对涉及群众利益的重大 决策和建设项目，要广泛听取公众意见和建议。要引导企业进一 步增强社会责任感，真实客观地公开环境信息，监督企业按规定 公开污染物排放自行监测信息。 ２．建立健全公众参与重大环境项目评价决策机制。项目环评 是项目起步、落地的重要一环，同时也是环评报告是针对该项目 生产过程中污染发生情况、治理措施是否可行，生产过程和产品 是否符合清洁生产要求，以及最终排放的污染物对周围环境的 影响进行的评价。要加强公众参与，加强听证会制度，加强公众 参政议政的权利。 ３．建立健全污染和环境违法犯罪群众信访举报制度。鼓励 公众和环保团体采用合法的方式，有序参与、有序保护、有序维 权。建立可靠稳定的举报一响应一处理的环境矛盾化解机制。 有序推进有奖举报，理顺环境公益诉讼机制，及时化解群 众纠纷。提升环境社会舆情引导能力，建立健全公众监督 机制。 ４．大力加强环境保护教育宣传。加大宣传力度，拓展宣传平 台，切实增强全社会的环境意识。积极开展环境基础知识的科普 工作，提高公众对ＰＭ２．５、灰霾天气、食品安全、环境健康等热点 问题的理性认识。逐步扩大环境信息公开的范围和媒介，建立群 众环境信息员制度，公布环境污染举报途径，扩大公众了解环境 信息的途径。引导环保社会组织有序发展，加快建立和完善环境 公益诉讼制度，赋予公众环境诉讼权。大力发展环境慈善和救 助，全面优化环境保护社会治理方式，形成“环境情况社会知悉、 环境保护广泛参与、环境问题共同解决、环境服务全民共享”的 良好局面。 【本课题来源于２０１５年山西省社会科学界联合会重点课题， （课题编号：ＳＳＫＬＺＤＫＴ２０１５１０７）１ 注释： ①马中，吴健．论环境保护管理的改革与创新田．环境保护，２００４ （３）：１３—１５． ②李干杰．积极推动生态环境保护管理机制改革，促进生态文 明建设水平不断提升口］．环境保护，２０１４（１）：１０—１４． ③梁欢．论环境保护管理的改革与创新Ｕ】ｌ工程技术：文摘版： ００１６３－００１６３． （作者单位：山西省发展和改革委员会宏观研究院 山西太原 ０３０００２） （责编：若佳） ９３—
