WTO国营贸易规则与我国农产品国营贸易制度WTO

[内容摘要]由于各成员国对农业国营贸易的定位立场不同，因而未能在

GATT / WT0框架下形成关于国营贸易清晰完善的规则，WT0国营贸易规则存在定 义不清、透明度履行要求不清等缺陷。在现行WT0规则下，我国仍应坚持国营

贸易企业的垄断权，适当发展农合贸易体。

[关键词]国营贸易企业，农业，透明度原则

自从农产品国营贸易制度诞生以来，它一直是各国保护本国市场、维护国 内经济稳定及安全的重要手段，也成为一些国家推行贸易保护主义、阻碍 国际贸易自由化的工具。我国也在2001年12月10日颁布的《货物进出口管理

条例》中专门规定了国营贸易，确定了国家对关系国计民生的部分货物的进出 口实行国营贸易管理。入世以来，我国农产品进出口规模快速增长，2004年我 国农产品出口额居世界第5位，进口额为世界第4位，农产品贸易大国地位凸 显。但进入“十五”后期，粮棉油等大宗农产品进口快速增长，我国保持多年 的农产品净出口国地位发生逆转，2004年和2005年连续两年出现农产品贸易 逆差。因此在错综复杂的国际贸易局势下审视我国农产品国营贸易制度的各项 规则，考察该制度与WT0相关规则的协调，并评估其以后的发展趋势，对促进

和发展我国的农产品贸易不无裨益。

一、WT0

下的农产品国营贸易

(一)国际贸易体系中的国营贸易企业(state trading enterprises STE) 国营贸易制度无论在农产品领域还是在工业品领域都有存在，无论是发展 中国家还是发达国家都有运用，它是农产品贸易的首选。在通知给WT0的

150多个国营贸易企业中，大约有70%涉及农业或相关贸易。随着成员通知义务

的履行，这个数量还会增力口。在农业国营贸易企业中，由于贸易流向不同， 可以将之分为出口导向型和进口导向型两种。几乎所有出口导向型STE都是以 发达国家为基地，比较著名的有美国农产品信贷公司、加拿大小麦局、新西兰 乳制品局、澳大利亚小麦局。在1995年一份世界主要出口国(美国、澳大利亚、 加拿大等）向WT0的通报中，当年小麦出口中近60%是由STE经营的。此外， STE还控制了几乎一半的世界大米出口，但最大的大米出口国泰国，并没有通 知国营贸易出口。对于乳制品出口，由澳大利亚、加拿大、新西兰、波兰和美 国向WT0通报的STE控制了世界脱脂奶粉出口的30%到40%,以及25%左右的世

界奶酪出口。

在进口方面，19941997年间，约有1 / 3到1 / 2的世界小麦是通过STE 进口的，由于对STE定义也有争议，所以进口 STE对国际农产品进口贸易的影

响及作用是否有出口 STE那么大是有疑问的。现在许多国家如墨西哥、印度尼 西亚、韩国及菲律宾等都在一定程度上向私营竞争者开放国内市场，进口 STE 面临相当的改革压力。不过我国的入世对上述情形有所改变，中国是世界最大 的农产品进口国之一，1996年进口农产品占世界总进口额的10%，，其中包括 世界进口总额10%的棉花和16%的植物油。所以西方学者认为中国入世后进口方

面的STE的作用将得到提高和加强。

一值得指出的是，近年来许多国家对国营贸易制度进行改革，除了上述墨西 哥、印尼等国己经向私营竞争者开放市场外，日本、土耳其等国也开始将原专 属于STE的专营权授予私营企业，南非的改革则更为彻底，它在1997年撤销了

11个商业贸易局。甚至连长期采用国营贸易的澳大利亚对未来是否继续延 续该制度也产生了很大的争议。

至于各国向WTO通知STE存在的理由，则是五花八门，诸如对国内生产者

的收入支持，稳定市场的需要，粮食安全的目的，等等。从理论上讲，国营贸 易制度对国际贸易的发展是有利有弊的，因此对保留还是废止该制度的争论一 直如影相随。在主张国际贸易自由化的学者看来，国营贸易企业通过人为排除 潜在竞争者，带来交易活动暗箱操作、缺乏透明度，价格决策又不以商业因素 为基础，割裂世界市场和国内市场的联系，扭曲价格信息，因此STE是贸易自 由化的绊脚石。另一部分学者则主张保留国营贸易制度，广大发展中国家更是 该制度的坚决拥护者，他们认为，国营贸易制度对于防止国际市场盲目竞争、 保证国内经济稳，定、维护国家特别是发展中国家经济主权及粮食安全具有重 要意义；此外STE也是弱小国家保持和增强国际竞争力与大型公司抗衡的 有利手段。目前公司通过控制约75%的国际粮食装运量对粮食贸易产生主 导作用，一旦取消STE，最有可能的后果就是公司的迅速介入，如果粮食 贸易被具有垄断力量的私营企业控制，后果将不堪设想！

由此看来，无论是理论还是现实都表明STE仍将在相当期间存续，“诸多 的STE也许会扭曲国际贸易，但是如果不考虑这些STE存在的理由和运作的环 境而试图简单禁止STE，势必会遭致许多WTO成员国的反对。”

(二) GATT / WTO中有关STE的规则

在WTO法律文件中，以GATT第17条为核心，对各成员的国营贸易进行了

规定，此外，GATT1994第2条第4款、关于第11条、第12条、第13条、第

14条及第1的注释也涉及国营贸易规则。乌拉圭回合达成的《关于解释关

税与贸易总协定第17条的谅解》（下称谅解），对国营贸易下了 “工作定义”， 并且对通知义务、工作组等程序性问题作了较为全面的规定，各成员方于1998 年对货物贸易理事会1960年的“国营贸易问卷”进行了修改，进一步完善了 WTO的国营贸易行为规则。概括而言，GATT/WTO的国营贸易规则包括实体法和 程序法两个方面，在实体法上要求成员方在数量、关税减让、贸易谈判等 领域贯彻非歧视原则，在程序法上则主要是有关国营贸易的通知和程序需遵循 透明度原则。通过对WTO国营贸易规则的分析，我们可以得出以下结论：

1、现行规则对STE的定义界定不清楚

早在关贸总协定酝酿之时，STE就与关税、海关手续、数量、补贴等 一起作为国际贸易规则干预的对象，但是总协定实践达半个世纪之久，对国营 贸易企业的界定却始终未能理清一个清晰的头绪。GATT第17条第1款(a)、总 协定附件9对第17条第1款的注释涉及到国营贸易企业概念时，均仅强调该类 企业得到了的独占或特别的权益，但一直没有下正面的定义。前述《谅解》 第1条给国营贸易企业下的工作定义除了继续强调STE得到的专营权之外， 还进一步提出了非企业只要得到授权能够影响进出口贸易也可以是被认为 STE。因此，在WTO框架下，国营贸易企业并非专指所有制形式为国家所有，事

实上也包括得到“专有权或”的私营企业、非团体。

但是，授予权利的方式多种多样，有用、法律规定的，也有 在职权范围内给予，对何谓来自的专门授权，GATT第17条没有逐条列明。 由于缺乏清晰而可供共同接受的定义，各国在使用工具及运营方式上有存 有巨大差异，因此势必在成员国之间为哪些属于STE而发生争议。

例如，美国通过一系列法案对农业联合体、企业以反垄断法下的例外、豁 免。1922年颁布的凯伯一沃尔斯塔德法案就使得美国农户在免受反垄断法约束

下能够组成联合体，通过提高价格增加收益。以后美国又相继颁布实施了 “合 作销售法案”、“农业公平行为法案”和“出口贸易公司法案”等，这些法案 不仅使农业联合体继续免受反垄断法约束，还扩大了对他们从事进出口联合经 营权的授权范围，在购买商因为农民组成联合体而拒绝采购其产品或采取其他 方式予以抵制，农民还可以向美国农业部起诉农产品购买商的不当行为。凯伯 一沃尔斯塔德法案等系列法案对美国农业联合体的种种授权是否构成国营贸易

企业的“专有权、特殊权利或”，这些联合体或企业是否应该受到WTO国 营贸易规则约束呢?许多成员认为有必要对之进行鉴定，以确定其是否属于STE， 更有学者毫不犹豫地认为美国这些受惠于反垄断法例外的农产品出口企业应被

纳入GATT第1 了条的“国营贸易企业”的范畴。

由此可见，至少在目前的WTO法律文件中，还缺乏对国营贸易企业的清晰

而可供共同接受的定义。

2、对STE透明度要求也不清楚，哪些STE需要通知有疑问

依据透明度要求，各成员国应每3年向货物贸易理事会提交国营贸易问卷 所要求的6方面的信息，包括国营贸易所涉特定产品分类清单、确定国营贸易 经营方式的理由与目的、对已确定的国营贸易企业产品没有发生进出口行为所 作出的解释等等。虽然1998年的问卷调查比1960年版本更加详细，但是总的

说来，有关国营贸易企业透明度的规则并不成功。

首先，提交问卷调查、完整履行透明度义务的国家较少。根据Ingco和 Ng(1998)的调查，在1980到1994年间，只有45个成员国提交了通知而其中只 有3个成员国则完全履行了提交调查报告的义务，1998年新调查问卷出台后， 134个WT0成员国中，有76个成员国履行了通知义务，还有58个未履行通知 义务。其次即使提交问卷调查，内容也很不完整，没有对STE的详细报告。有 些国家存在STE活动也不履行通知义务，例如埃及的物质供应中心局(GASC)， 巴基斯坦的粮食农业合作理事会等具有国营贸易性质的STE就没有通知给WT0， 埃及的GASC在农产品贸易中一直具有垄断地位，但自从1993年起，埃及 就允许私营企业从事小麦进口，至1997年GASC占小麦进口量的60%,其余的

则为私营企业经营。这样就带来一个问题，尽管GASC在进口中仍占主导地位， 但已经不是市场唯一的经营者，此时是否仍可认为其具有“专有权”或“特优 权利”呢?对什么需通知给WT0,事实上WT0的规则仍然是不明确的。

3、某些实体规则还缺乏具体适用的标准

GATT第17条要求国营贸易企业在购买或销售时应只以商业考虑为根据， 并按照商业上的惯例为其他缔约方的国营企业参与这种购买或销售提供充分的

竞争机会。但是该条对丁•如何认定商业考虑并未给出明确标准，该规则只是个

别地指出，“根据商业上的原因，适应出口市场上的供求情况”，在不同市场 内以不同价格出售商品的行为符合“商业考虑”；在国际市场采购货物时，可 以把某项“附有条件的贷款”作为一种“商业考虑”加以考虑。

显然这些含义晦涩的条款本身就会给人以不确定的感觉，在遇到具体案例 时因为解释困难必然会带来适用的困难。2002年11月17日美国诉加拿大谷物

贸易案中就涉及对“商业考虑”的解释，美国认为加拿大小麦局具有 授予的垄断权，在购销活动中主要是为了扩大收入而不是出丁•商业考虑。 但是WT0专家小组没有支持美国的主张，认为美国缺乏足够证据证实这一点， 而且所有销售行为都应认为是一种商业行为，因为税收而不仅仅是利润最大化 就是一个商业目标。该案例专家组的解释扩大了 “商业考虑”的含义，也使得 WT0框架下的国营贸易规则更为宽松。

二、我国农产品国营贸易制度相关问题剖析

在入世之前，我国外贸经营权的授予分外贸流通经营权和生产企业岛营进 出口权，相应地采用核准制和登记制，因此对外农业贸易几乎完全为国营。入 世后我国正式确立了农产品国营贸易制度，2001年颁布了《货物进出口

管理条例》，专门规定了国营贸易和指定经营的具度，实行国营贸易管理 的进出口货物目录由外经贸主管部门会同有关经济管理部门制定、 调整并公布。此后，新的《货物进口许可证管理办法》、《货物出口许可证管 理规定》陆续出台，国营贸易产品的进口配额制度也逐步确立，包括国家发展 计划委员会于2002年1月公布的《农产品进口关税配额管理暂行规定》及其后

的《2003年重要农产品进口关税配额分配实施细则》。最后2004年4月通过 的新外贸法增加了国营贸易的内容，我国农产品国营贸易的法律框架基本建立。

在WTO K,我国农产品国营贸易将面临以下一些问题： (一)主导型STE与农民自发型联合贸易体

前文论及，WT0框架下的国营贸易企业与我们通常所说的“国营企业”或 “国有企业”是两个不同范畴的概念，概言之，界定国营贸易企业，只有一个 标准，即该企业是否被授予特定产品的进出口专营权，不以企业形态为标准， 更不以所有制为标准。

依据中国入世议定书附件2A所列，对粮食、棉花、植物油、食糖和烟草等

关系国计民生的大宗商品的进口实行国营贸易经营，企业有中国粮油进出口总 公司、华润公司、南光进出口公司，对茶、大米、玉米、大豆、丝、棉花等商 品的出口实行国营贸易管理，出口方面的国营贸易企业有吉林粮油集团进出口 公司、中国丝绸、纺织品等进出口公司等垄断经营，这些企业都由国家控制所 有，是主导型STE»

虽然上述产品已经明确规定由国营贸易企业专营，但从国际贸易自由化的 趋势看，对国营贸易的约束越来越严格，其范围也将逐步缩小。这己在我国入 世承诺中和国内立法中有所体现，即一方而实行国营贸易管理的货物，国家允 许非国营贸易企业从事部分数量的进出口，例如我国加入议定书2A1有成品油 和原油的非国营贸易允许经营的数量及年增长率的原则性约定；另一方而，我 国将视情况调整由国营贸易专营的进出口货物目录和企业名录，甚至会取消个 别产品的专营。比如丝及丝织品的出口国营贸易管理和植物油的进口国营贸易 管理分别在2005年1月日和2006年1月1日之前取消。这说明，我国由国营

贸易专营的农产品也在一定范围内允许非国营贸易企业经营。

那么在我国是否会出现类似美国那样的农业联合团体，由于经营国营贸易

专营的农产品，而被其他WT0成员方认为属于STE，应受GATT17条管制?这些 农业联合团体与STE之间存在什么联系呢?某些国家的农合团体的产生发展

和演变有一些经验教训值得我国研究和借鉴。例如澳大利亚、新西兰的出口销 售局就是在战争时期由于单个农民力量薄弱自发组成联合体以避免中介力量的 控制，最后要求介入使所有农民“强制合作”。但是这种以出口销售局为 特征的出口 STE往往将狭隘的部门利益置于公共和国家利益之上，总体上被认 为是缺乏效率的。

而美国式的农业联合体，仅享有反垄断法的例外，还未完全得到的专 门经营特许权，在实践上并没有接受GATT第17条管制(尽管有些国家和学者已 经提出质疑)，与澳大利亚的出口销售局、我国的中粮(集团)等具有垄断性质的 STE有本质的区别。从目前多哈谈判的进展情况来看，美国希冀严格管制具有 垄断性质的STE，而对非垄断性的出口贸易企业——农业联合体等却闭口不提， 谈判策略不可谓不巧妙。

我国现在也出现了一些有农民自发形成的专业化组织，并为农民提供技术 支持或仓储、运输及销售等服务，这种有农民自发形成的经济实体，对我国农 业未来发展有深远意义。在WT0关于STE规则更加严格的趋势下，笔者认为对

这些农民发联合体，不能武断加以和干涉，应该给与其一定生长空 间，使其能够配合我国的STE与国外的垄断集团抗衡，从国内发展和保护农民 利益的角度出发，也只有农民的专业化和组织化程度提高了，才能真正听 到农民的呼声，农民的利益才能得到更有效的维护。

(二)农业国营贸易企业的运作方式

1、我国仍应维持一定的国营贸易的垄断权。

我国农业国营贸易企业垄断专营权来自法律法规的直接授权，也要遵守我 国入世议定书和加工工作组报告中有关STE的具体承诺。从加入工作组报告内 容来看，农业国营贸易企业的垄断权并非一成不变，而是适时适机给与非国营 贸易商以一定的进出口货物权，如前述丝及丝织品的出口国营贸易管理和植物 油的进口国营贸易管理分别在2005年1月日和2006年1月1日之前取消。

根据2004年8月多哈工作计划下总理事会的决议及附件A农业方面达成的

框架协议，尚未形成有关STE最新的纪律。根据附件1第18段，各成员方同意

在各方同意的时间内，最终取消有关出口 STE的贸易扭曲作法，包括取消有政 府财政和损失担保方式提供给STE的出口补贴，该段还表明对STE使用垄断力

量的议题将进一步谈判。附件1的第25段则进一步申明，在发展中国家中，以

稳定国内消费者价格及确保粮食安全为目的而享有特殊权利的STE，对维持

其

垄断地位方面应加以特殊考虑。从多哈回合谈判过程看，各方利益不同，立场 相异，STE与其他谈判议题交织，显然现阶段无法对STE的垄断权方面达成更

进一步的规则。

我国现有的农业保护水平较低，因此在农产品方面的入世承诺上，相应换 取了在国营贸易管理上较为有利的条款。我国国营贸易企业经营的农产品是粮 食、棉花、油、茶、原油等涉及国计民生、国家粮食安全的重要物质，对这些 物质实行国家垄断经营意义重大，即使对丝、丝织品等取消垄断专营权，对某 些物质给与一定范围的开放，但必须确保国家在战略物质上仍具有主导、垄断 地位。

2、我国履行透明度义务的问题。

我国对农产品STE经营采取进出口许可证制度和配额制度进行管理， 就许可证的应用领域而言，几乎涉及所有农产品的进口，其中包括种子的进出 口。H. Colby等认为，许可证是中国控制粮食和石油体系的有机组成 部分，进口许可证由外经贸部管理，主耍进口粮食和棉麻的中粮公司和中国棉 麻进出口公司等国营企业可以自动从外经贸部获得进口许可证，但是对其他大

多数从事农产品贸易的企业来讲，办理这一手续面临许多障碍和隐含成本。而 据J. Schmidhuber观察，中国从1996年4月1日起对小麦、玉米、大米采 用关税配额制度，但从没有公布关税配额的管理办法，也没有公布配额数量。 谷物的进口配额由决定，然后由中粮公司具体执行。H. Colby等更深入 地指出，中国的配额制度与其他发展中国家不同，一是中国对进口配额从未公 布控制有关贸易的制度、法规和，二是无论对国际市场还是对国内的最终 用户来说，配额数量的确定和分配办法都不透明。

中国入世工作组报告第208段中承诺保证国营贸易企业自主经营，进口采 购作法和程序应完全透明。212段中，中国承诺将每季度公布非国营贸易商提 出的进口要求及所发放的许可证，并应请求提供与此类贸易商有关的工作信息。 其他入世承诺也规定了我国更为详尽的透明度义务，“中国实际承担了较WT0 规则更为具体和详尽的透明度义务，这种加重的负担主要来自于WT0成员对中

国计划经济下贸易的暗箱操作的担忧”。

WTO的透明度履行并不成功，成员国即使没有履行透明度义务WT0也并没

有相应的处罚措施，但因为农产品问题与其他成员国发生争端起诉至WT0争端 解决机构，透明度义务履行问题将成为衡量是非曲直的一个重要评估因素。我 国在履行透明度义务时应尽量公开承诺公布的信息和办法，笔者认为在全球化 时代不能依据传统暗箱操作来保护我国的国家利益(也许保护的不是国家利益而

只是某个部门、行业甚至某些利益集团的利益），更主要的出路在于研究相关

WT0规则，前文有关WT0对国营贸易企业规则的分析表明，WT0规则为我国农业 STE留下了不少运作空间，整理、发掘这些有利规则是我们从事国际经济法和 国际贸易研究的学人责无旁贷的义务。