行者通过建立组织机构，运用各种资 源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与 执行中的 地方自利性研究 ■ 张彬●暨南大学广州 ５１０６３２） ◆ 中图分类号：Ｄ６３０．１ 文献标识码：Ａ 监控等各种活动，将观念形态的内容 转化为实际效果，从而实现既定目标 的活动过程（陈振明，２００９）。在公共 执行实践过程中，不可避免的会遇到 的价值指向与执行主体的自身利益不一致 甚至冲突的情况，这时，执行主体就 会依据自身的利益诉求，采取各种方法，对 进行应付。执行的行为使完整的 公共在执行过程中发生扭曲变形，原 有的功能整体或部分失效，无法实现 一改过去作为被动执行命令的下级执 内容摘要：按照公共选择理论，地方政 行组织形象。地方的扩权虽然使其能 府作为“经济人”，追求自身利益最大 够更加因地制宜地为当地的经济社会发展 化，具有自利性。自利性会在一定程度 作贡献，但地方利益、保护主义、本位主 上阻滞公共的执行，造成执 义也随之膨胀起来。强有力的贯彻执行，是 行偏差。本文将对自利性的表现 公共实现其目标的关键。从我国 与成因进行分析，并对如何规避公共 的结构来看，并没有属于自 执行中的自利性危害，提出相应 的对策与建议。 己的执行机构，各部委等机关更多的是制 关键词：自利性地方执行 定公共，而执行则依赖于地方。 公共在地方被扭曲执行、走样执 行、选择性执行早已屡见不鲜，公共 自利性的内涵 频频失灵，目标无法实现，作用 公共选择理论“经济人”假说认为，作 难以发挥。正如法国学者夏尔・德巴什 为社会实体一部分的及其雇员，在政 （Ｃｈａｒｌｅｓ Ｄｅｂｂａｓｃｈ）所说，对于行政机构来 治领域的活动中，同样会最大限度地满足 说，“如果决策与它所期望的东西不相符合 自己的私利，追求自身利益最大化。目前 或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫 学者大都从两个角度开展自利性研究。 无活力的东西或者试图改变既定措施的内 一是认为公共性是的根本属性，以保 容”。出于自利性，地方在执行过 障和实现公民利益为目的。自利性是与其 程中会进行成本一收益分析，如果成本小 相对应的政治属性，除了要承担公共 于收益，地方会欢迎该，积极主 责任、管理公共事务外，还要为自身组织 动地予以执行；若成本与收益相等，地方 的生存与发展创造条件（金太军，２００２）； 可能会出于行政压力而不主动执行， 另一种则完全撇开公共性，认为现实 但当成本大于收益或者是实际收益与预期 中并不存在公正无私、全心为公众服务的 不一致的时候，地方就会产生利益相 ，自利性不过是制定与执行各类 对剥夺的心理感受，这促使其借助手中的 公共的内在动力，是自我服务的 权力、执行本身的弹性空间，选择性 倾向以及自身利益最大化的寻求（刘学 地执行对本地区有利的部分，甚至是 民，２００３）。综合上述的观点，我们认为 不执行，以保证自身利益的最大化如 自利性是指在实现其公共性属 过热的房地产行业、屡禁不止的黑煤窑等 性、追求公共利益的过程中，通过各种手 等，这些现象的背后都折射出自利性对政 段与途径维护自身利益，寻求自身效益最 府执行的深刻影响。自利性的存在引 大化的一种属性。 发了利益与地方利益、整体利益与局 １９９４年分税制改革后，按照“事权与 部利益的激烈冲突，这不仅直接造成 财权相结合”的原则，“简政放权”、“放权 失败、地方与形象受损，更致使 让利”的地方分权改革也随即启动，地方 公众乃至整个社会的利益受损。 在行政管理权限、干部人事制度、行 政领导等方面权力扩大，地方成 自利性表现与成因分析 为拥有一定自我生存与发展的行政实体， 执行是一个动态过程，是执 １１Ｏ商业经济研究（曾更名《商业时代》）２０１ ５年２期 预期效果。近年食品安全、医疗卫生、煤 矿事故等社会问题频发，其实质就涉及到 白利性。 （一）执行中自利性表现 １．执行的“经济理性选择”。 作为“理性人”“经济人”，并非不折不扣 的去执行的，而是运用成本一收 益分析，追求个人效用最大化。通过理性 的分析对进行筛选，当某项的贯 彻执行触动了执行者本身的既得利益 或是对他们自己不利时，执行者就可能抵 制这一。地方在执行时，有 的只是在形式上象征性地执行公共， 而并没有认真地去贯彻落实；有的只是选 择公共的部分内容加以贯彻，而不是 无条件地执行全部内容。 ２．执行中运用自主权谋求私利。 为保证执行的灵活性，在执行政 策的过程中拥有一定的自主权。但是这种 权力的存在就为执行者选择该去做什么、 不去做什么以及哪个先做、哪个后做留下 了空间，也埋下了寻租的种子。基于 自利性的角度，在进行执行时，会优 先执行对执行主体本身有利，能从中获利 的，并会尽可能的拓宽该的执行 范围。如，吴思《潜规则》一书中的“合法 伤害权”。再如，房地产业的持续高温，除 了我们通常论及的房地产商的投机炒作外， 更多的还是地方在制定房地产细 则中，为了满足自利性而对的宏观政 策扭曲，变相维护地方既得利益造成的。 （二）诱发地方自利性的成因 １．与地方财权事权边界不明确激 发地方在执行中的自利性。改革 开放三十多年来，地方既是 在各地的执行机构，又是在一定范围内具 有决策权的机构，既要维护全局利益， 又代表地方利益。但全局与局部的利益关 系有时会出现冲突，这就很容易出现地方 受自利性影响，产生执行偏差。 同时，分税制改革以后，与地方 的财政税收也得到了进一步的完善， 公共财政改革取得一定的进展。在取得一 定的成绩同时，还是有一些不尽完善的地 方。与地方的职能界定依ＩＥｌ不清，财 传统的中国行政文化中，“为官一任，造福 一干预市场经济，人为割裂市场，阻碍全国 统一市场的形成。长此以往，会导致利益 垄断化、地方主义和本位主义，可能会造 成“诸侯割据”的局面，危及国家的稳定 与完整。 （四）造成公共资源的浪费 方”的父母官思想，也会影响地方 的自利性。在有些思想中，为人民服 务更多的是为本地区人民服务，为官的责 任就是造福地方。因而，将是否符合地方 的利益作为执行的标准。但是，由 事权划分不明确。财权层层上收，事权层 层下放，这就使得地方面临想办事却 没有足够钱的尴尬境地。和地方职 权划分与财权划分不平衡，造成了权力 和能力的不匹配，正是由于这种不平衡 于与地方在对待公共的立场、角 度并不相同，出于全局的考虑会对一 些地方的经济活动采取一定的和规划。 地方追求自利性过程中，盲目攀 比，争投资、上项目，造成公共资源的极 大浪费。目前，全国范围内出现的产业结 构趋同、低水平重复建设现象就是很好的 例证。在“珠三角”地区，分布着５家机场： 珠海机场、深圳机场、广州机场、机 这时，地方在面临与利益的冲突 时，将有悖于地方利益的选择性或象 性的存在，激发了地方在执行 征性执行，这会导致执行偏差。 中的自利性。 ２．执行的自由空间为自利性的产 生提供条件。出台的多较为宏观 性、指导性、原则性的，不可能细化到政 府执行过程的每一个步骤，这就需要 地方在执行时依据本地区的实际 情况制定具体的、细致化的操作规范和政 策解释。因而，地方拥有相当大的自 主权来对进行落实。这导致了地 方在具体执行时具有较大的随意 性。地方出于自利性的考虑，通过具 体仅执行选择对自身有利的，达 到利益最大化。 ３．执行主体的自利性影响公共政 策执行。任何～项最终都要靠执行者 来实施。公共本质上是对资源进行权 威配置，实施的结果总会造成一部分人的 获得利益而另一部分人没有获利或利益受 损。执行主体往往也是的实施对 象，要想让执行主体保持绝对的价值中立 是难以做到的，因此，如果一项的实 施让执行者的既得利益受损，那么这项政 策就可能被抵制。同时。地方为了加 快本地区经济发展，不顾统一的宏观 ，从自身利益出发。这些做法对 本地区可能是有利的，但对于全国来说则 不一定，甚至是弊大于利的。 ４．法律与监督机制不完善助长地方政 府在执行中的自利性。掌握公共权力 和公共利益的地方如果缺乏有效的监 督，在自利性的作用下，会产生执行 偏差，以满足自利。法律与监督机制的不 完善为自利性的膨胀提供了可乘之机。 而目前我国现行的法律法规不健全，制度建 设不完善，监督力度有待提高，很多监督 形式都是软弱无力的，这就导致规避 行为不能被及时查处，助长了地方在 执行过程中自利性的发挥。 ５．传统行政文化影响地方自利性。 执行过程中自利性 的危害 作为理性的“经济人”的地方，不 可避免地会产生各种自利性。合理的自利 性可以使得地方在既定的范围内，为 促进本地区经济和社会的发展，因地制宜 地制定各项具体，减少宏观不细 致所带来的恶果，有利于调动地方的积极 性和创造性。但是，从国家的整体利益来 看，自利性还是有很多危害的。 （一）影响公共目标的实现以及 后继的制定 公共制定的出发点和归宿点是为 了解决社会公共问题。执行的好。可 以完成制定时的目标，提高社会 效益。执行不好，则会可能使原本政 策试图解决的问题恶化，甚至与目标背道 而驰。同时，的执行效果是其后继政 策制定的重要依据。如果执行走样，后 继很难制定与执行。 （二）损害权威和地方形象 的制定是从全国的战略高度 进行统一部署的，需要各级地方的支 持和配合。地方出于自利性，片面一 味追求本地区利益最大化，偏离， 违背“上下一盘棋”，造成公共在全国 范围整体的失效，利益受损的公众会对政 府的执行力产生怀疑，对和地方 产生不信任感，严重损害的权威与地 方的形象。 （三）地方主义、本位主义盛行 地方为了本地区、本部门的局部 利益，而不顾国家的整体和长远利益。对 的按需取合，符合自身利益的就 坚决执行，不符合的就消极执行，甚至是 不执行。许多采取抬高外地产品和服 务进入本地的“门槛”“红头文件”强制 扶持本地企业产品等地方保护主义措施， 场和澳门机场，相互之间的距离在２００公 里之内。如此密集的航空机场，造成各机 场之间的恶性竞争，结果每家机场利用率 都不高，其中珠海机场“每月的客流量仅 相当于白云机场一天的客流量”。 （五）诱发寻租 现代寻租理论中，一切利用行政权力 大发横财的活动都可以称为寻租活动。政 府干预经济活动，介入公品的分配， “用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额 利润”（缪勒语），就会出现寻租行为。在 我国，在资源配置中远不止是“守夜 人”，这只“看得见的手”代行市场这 只“看不见的手”的职能，进行资源配置。 资源配置权的异化，使得及其能 够肆无忌惮的在市场中进行寻租，私人利 益得到满足，而公共利益遭到侵害，严重 影响经济效率与社会公平，更会导致不同 部门及争权夺利、政出多门，降 低行政效率甚至危及政权稳定。 执行过程中的自利 性规避 地方基于自利性的公共执 行，扭曲实质，曲解意图，对公 共的贯彻落实有着巨大的危害。如何 进行有效的规避和防范，是亟需解决的重 要问题。 （一）从制度上合理划分和地方 权限 与地方分权成为当代间关系 改革的主流，地方作为一个相对 的利益主体，负担着本地区民众的利益诉 求，在赋予地方各种事权的同时，要 赋予其相应的财权，只有这样，地方 才不会落到“巧妇难为无米之炊”的困难 境地（李晓芬等，２０１０】。首先要合理调整 央地经济利益关系，确保与地方 经济利益的最大化，并建立利益协调机制， 《中文核心期刊要目总览》贸易经济类核心期刊１１１ 解决与地方之间的经济利益矛盾；其 次要合理调整央地政治利益关系，明确双 府执行者的自利性，增强执行者对政 策的认同感和责任感。执行者对的认 同与否，决定题目对执行所持的态度。 的不断提高，执行的效果也越来越显 著。作为理性的“经济人”的，除了具 有其应有的“公共性”外，还具有“自利 性”。正是由于这种自利性的存在，才使得 方权责，从制度上确立起各级的职权 范围，合理界定职能和职权范围，清晰权 执行者具有高度的责任感，才会抛开自利 性，自觉为公共利益服务。 （四）建立执行中的全方位监督 力边界，减少权力摩擦。充分发挥与 地方的两个积极性。保证执行既能“体 现全局利益的统一性，又要有统一指导下 兼顾局部利益的灵活性”。 （二）完善法律法规并约束地方 的自主权 地方在执行过程中出现各种形式 的执行偏差，对此不合理的现象必须 予以纠正。合理界定公共性与自利性的边 界，充分协调执行主体与目标群体的 利益，规避不合理自利的蔓延，最大限度 地实现公共利益。 首先，进一步加强执行过程的检 查监督工作，完善事前、事中、事后三阶 段监督。积极调动、公民、社会团体、 大众传播媒介等各方面力量参与监督。努 力改变现阶段我国内部监督、公民监 督、社会团体监督、新闻媒体监督等监督 地方在具体执行时，可以依 据实际情况制定执行细则，但目前地方政 府对的执行过程中存在中随意理 解、任意执行的现象。这正是由于没有法 主体监督虚化、无力化、依附化、管制化 的不良局面，切实强化内部监督力度、拓 １．莫永波．公共执行中的执 行力问题研究［Ｍ］．中国社会科学出版 社．２００７ 律法规的约束，没有严格地方落 实的自主权利导致的。首先，要确立 宽公共监督渠道、鼓励社会团体监督、放 开新闻媒体监督，充分发挥监督机制应有 ２．李金珊，叶托．公共分析：概 念、视角与途径ｆＭ１．科学出版社，Ｉ２０１ ０ ３．金太军，钱再见，张芳华，李雪 卿公共执行梗阻与消解［Ｍ］．广东人 民出版社，２００５ 执行自主权的使用原则，坚持依法执 行。其次，要加强对地方执行的 监督，以规避地方执行自由裁量 权的滥用。通过立法的形式，将执行 的效能，有效遏制执行过程中自 利性的自由化、扩张化。 其次，建立健全相对的监督体系。 就目前而言，对执行的监督主要是行 政机关上级监督，很容易出现上下级之间 的包庇行为，监督无法达到理想的效果。因 ４．ｆ美１Ｗ．Ｅ．索德著，姬优惠等译．管 理决策法［Ｍ］．中国建筑工业出版社，１９９８ ５．陈振明．科学——公共分 过程中最为必要和重要的程序法制化，就 会减少地方自利性而产生的肆意滥用 公共权力的行为。 （三）全面提高地方执行者 的素质 此，专门监督机构行使监督权，可以 保证客观公正，为的有效执行提供强 有力的保证。 最后，必须坚持有法必依、执法必严、 违法必究的监督原则。对于自利性而 产生的执行偏差问题，要严格按照相 关法律法规进行查处，只有这样，才能减 少执行，才能提高执行者的责任 — 析导论【Ｍ】．中国人民大学出版社，２００９ ６，吴开明．执行偏差防治路径探 析［Ｉ】．中国行政管理，２００９（０１） ７．钱再见，金太军．公共执行主 地方作为的执行者，是实现 预期效果的关键环节，必须保证 执行者具备良好的知识素养和技术能力， 提高执行者的水平，培养其对的 体与公共执行“中梗阻”现象…．中 国行政管理，２００２（２） ８张康之，王喜明．公共性、公共物 品和自利性的概念辨析［Ｊ】．行政论坛， ２００３（７） 政治觉悟和职业道德，增强认同感和责任 感。 意识，使各项切实落实到位，取得良 好的效益。 （五）树立现代行政文化观念 ９．吴勇．地方执行梗阻的因 素分析及对策研究［Ｊ】．科技管理研究， ２００８（５） １．提高执行者的水平。执行 者的水平的高低直接影响到执行 的好坏。只有执行者完全理解、掌握 在传统的行政文化中，受旧有思想的 １ Ｑ．唐莉，刘淼．自利性分析及 其对策的研究Ｕ】．经济视角，２０１１（６） １１．祝灵君，聂进．公共性与自利性： 一的性质、精神实质、含义 ．内容等，才 能保证执行者很好的执行。一些执行者由 于对精神没有理解透彻，只能从自身 利益出发进行执行，扭曲了原本的含 义。确保执行人员在政治社会化进程 中系统学习知识、提高业务技能，为 有效的执行奠定基础。 ２．培养执行者的政治觉悟与职业道德。 执行者往往既是执行主体又是政 策相对人，此时，执行者既有公共性 束缚，强调服务地方，做本地区的父母官。 现代社会，在一个人口多地域广的国家 里，如果还继续秉持这种理念，极不利于 经济建设和社会发展。因此，应当树立“全 国一盘棋”的思想，正确处理好局部与全 种分析视角的再思考［Ｊ】．社会科学 １ ２．金太军，张劲松．的自利性 研究，２００２（０２） 及其控制ＩＪ］．江海学刊，２００２（４） １ ３．彭宗超．试论的自利性及其与 局的关系，反对地方保护主义与本位主 义，切实在的统一领导下，因地制宜 地发展地方经济，服务地方百姓。开展宣 传教育和培训工作，提高的政治 觉悟，树立正确的现代行政服务观念，坚 能力的相互关系叭．新视野，１９９９（０５） １ ４．刘学民．试论自利性及其矫 正对策…．郑州大学学报：哲学社会科学 版，２００３（１Ｏ） １ ５．李晓芬，王可园．地方的自 利性对宏观效果的影响 的一面，又包含“自利性”的一面，在这种 情况下，执行者的政治觉悟与职业道德就 成为了关键。执行者对职业道德（公共性） 持从群众出发、为群众谋利，规避执 行者的自利性。 分析ｆＩ１．经济研究导刊，２０１０（２５） １ ６．徐光．自利性：表征、 根源及 对策Ｕ］．内蒙古社会科学：汉文版，２Ｏ Ｏ６（１１） １ ７．周建国，靳亮亮．基于公共选择 理论视野的自利性研究【Ｊ】．江海学 刊，２００７（４） ’ 的遵守，以及道德规范对执行者的约束力 大小，也是影响执行主体的重要因素，不 可对此忽视。 结论 执行是科学的重要环节，公 共目标的实现有赖于执行者的有 效执行。随着我们各级公共管理水平 ＾ ３．树立正确的服务观念，规避地方政 ｒ １１２商业经济研究（曾更名《商业时代》）２０１ ５年２期
