我国农村土地市场建设与发展研究

我国农村土地市场建设与发展研究

作者：佚名 文章来源：本站原创 点击数： 1106 更新时间：2008-7-23 我国农村土地市场建设与发展研究 (南京农业大学 黄贤金 曲福田) 虽然劳动、资金、土地、技术等生产要素仍然属于农村集体所有，但是，随着我国从1978年开始农村改革，农村要素市场便开始得到有效发展。自1992年提出发展社会主义市场经济之后，农村生产要素市场发展更为迅速。在农村土地资源的配置上，市场作用也变得越来越重要。社会经济状况、自然环境、宏观经济和制度要素(如人口密度、城市化、工业化、土地分配的公平标准)则在更大范畴扩大了农村土地市场运行功能。本文的目的在于研讨改革开放以来我国农村土地市场的发展以及市场运行的驱动力，并讨论农村土地市场运行中存在的主要问题，同时提出促进农村土地市场发育的建议。 一、1978年前的农业与农村土地市场 的家庭农场，尽管小且分散，但在建国前几千年，它一直是中国农村的传统耕作模式。在被社会主义唤醒之前，中国农村近半数的耕作土地为地主所有，这些人将土地租赁给农户，并收受作物价值的50％作为租费。在1950年6月28日由我国颁布的《土地改革法》规定，耕地要根据居地距离及土地肥力分配给每个人，这样，农民便拥有了耕作土地的所有权。但社会经济的发展导致农民间差距的扩大，富有的农民需要更多的土地去扩大农作物生产，而贫穷的农民则不得不卖掉部分土地以维持生计，例如，在山西省兴县，1949年，土地资源还没有分配给农民时，土地市场交易率只有4％，实行土地资源农民占有后的1950年-1952年，土地买卖增加。这主要是因为虽然每一个农民家庭都有土地，但是并不是每一个家庭都有农业生产的经验，或者有农业生产的经验，但是却缺乏农业生产资料，因而也无法开展农业生产活动。因此，土地买卖十分频繁，农户年耕作土地出售率在30％至50％之间(见表1)。由于分得土地的多数农民想进行农业生产活动，所以，1950年的土地交易率相对较低，经过一年的耕作，没有农业生产能力或农业生产资料支持的农民，又开始出售土地。于是，1951年的土地出售高达51．15％，通过土地市场的配置，使得农业土地资源在一定程度上各得其所。于是，1952年土地出售率又开始降低，仅为13．09％，分别比1950年、1951年低17．90％和38．06％。 表1山西省忻县的私地买卖(略) 数据来源：王琢、许洪著：《中国农村土地产权制度论》，北京：经济管理出版杜，1996：33。 在这种情况下，将土地租给佃户也是很正常的。1953年，在华北地区和江西省，有125％的农户出租了他们的土地，而有18．7％的农户租赁了土地，地租大约占土地年产量的35％至45％，最高可达60％。随着农地市场的发展，劳力与资金市场也在迅速发展。根据对湖北、湖南、江西和广东等16个乡的调查，1953年有10％的农户提供贷款，在山西有20％的农户雇佣劳力。 为了在农村发展社会主义，并帮助那些没有足够农产品的贫穷的农户，从1950年起，根据自愿原则，由组建了互助组。每一个互助组包括2到9户农户不等。1954年，58．3％的农户加入了互助组，在大多数互助组，土地或其他生产资料仍为农户私人所有，但其生产行为是集体性的。在某些互助组，成员们将所得产品放在一起，这种方式称为小型集体经济组织，富有的小组从其他小组购买土地或其他生产方式以扩大再生产。 将这种单独的生产看作是“孤立”、倒退、保守与分权的经济，是没有效率的。为将这种小型、单独的经济转变为一种大型、合作性的经济，自1953年12月，要求农民加入初级农业合作社，由10到30户农户组成，所有的产品都被转变为股份，但大多数产品仍为农户个人所有，因此，称其为“半社会主义”。为鼓励农户耕作，规定土地使用费不得超过付给劳动力的报酬，这样，土地的价格被界定在年产值的14％-25％之间，仅为影子地租的一半，在有些地区，根据地方规定，其他生产方式的产品(甚至家畜)都要被合作社收为公有。大多数初级社比单独的农户或生产组更有效率，这是因为他们有更好的管理和生产组织。 之后，1956年-1957年间，初级社转变为农业生产高级社，1958年建立了农村人民公社，直至1978年，农村土地资源主要通过行政方式进行配置。到1978年，农村集体土地95.9％属于生产小队，3．O％属于生产大队，而仅有1．1％属于人民公社。除这些土地以外，有5％-15％的地分给农民作为自留地。虽然，属于人民公社、生产大队、生产小队的农村土地资源是通过行政方式进行配置的，农村土地市场是被严格杜绝的，即便对于农村土地征用，由于要求农村集体要为社会主义现代化建设作贡献，其补偿只有每公顷3000元-6000元，少数农民可以成为城镇市民，并在城市取得工作，土地市场化程度很低；但是，农民私下的自留地交换、宅基地买卖和交换仍然在一定的范围内是存在的。 二、1978年后农村土地市场的重新出现 经济的快速增长和对市场供给商品需求的不断上升促进了农业的实质性改革，随着家庭承包责任制的引进，耕地分散化被认为是进一步提高效率的一种束缚。在其他方面，农业劳动生产率的提高和非劳动雇佣的强劲增长，确保了土地市场的进一步发育。人们用法律手段使得土地交换成为可能，并改善了使用权的保障制度，农地向非农用途的转变也在不断进行，这对农地市场产生了深远的影响。 (一)背景 贫穷促进了中国的农村经济改革，1979年春天，迫于生存的压力，安徽省凤阳县小岗村率先进行了农村家庭联产承包责任制的改革。1981年时，家庭联产承包责任制被正式承认并在全国范围内推广，到1983年底，中国几乎所有的农户都采用了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制将土地承包给农户经营15年，在履行协议即交足契约中暗示的租金后，农民可以卖掉剩余产品或留作家用。1993年-1998年间，中国又将土地契约延长至30年。 农业改革的成功也极大地鼓舞了中国领导在城市和农村实行更市场化的改革。因此，公正地说，农村改革是中国市场化改革的原动力，和计划被逐步取消，市场机制被引人中国各经济部门的生产、分配与交换过程。曾由控制的价格、由计划调配的商品配额、国有企业的产品分配和财政投资的重点都被大大减弱。自1992年确立社会主义市场经济以来，中国已开始逐步全面实施生产要素的市场化，尤其是中国成为WTO成员，这将对农村土地市场的完善和发展产生巨大的推动。因此，市场经济的环境，为农村土地市场的发育创造了有益的社会经济环境条件。 (二)农村土地细碎化与农村土地市场 在实施农村家庭联产承包责任制时，农村土地资源通常按家庭大小、土地肥力、居地远近分配给农户。由于人地比率较高，这种土地分配方式往往导致地块分散。1984年的数据显示，71％的土地是根据家庭大小而定的，8％的土地按家庭中劳动力数来定，每个家庭分有同等土地的相同部分。平均每户分有0．56公顷土地并分为9．7块，每块平均0．06公顷。20世纪80年代初期，在中国最富有的城镇无锡市，农户平均分得土地0．21公顷，并分成9．6片。农户通常会耕作几片转租的土地，例如，在江苏金坛市，一个专职的农户耕作9．87公顷的土地，将其分为140-150片；另一个农户耕作大约100片，5．45公顷的土地，这是在1997年从8-9个村组中得知的。这种土地分配制会导致大量土地的荒置，根据对江苏省金坛市的调查，新增加的田埂与排水渠就占用了5％的耕地，若据此来测算全国情况，就意味者1978年一1981年由于实施这种土地分配方式，全国1．33亿公顷耕地，有665万公顷被占用。 根据金陵大学L凯教授的研究，20世纪30年代土地细碎化现象十分严重。将0.34公顷的土地平均分为5．6片，这意味着中国农业在20世纪30年代最重要的特征——土地细碎化，在经历了20世纪80年代的改革后已变得更加严重。虽然农村家庭承包责任制刺激了每片农地的利用，但耕地的分块也降低了农业生产效率，于是扩大农地经营规模的需求一定程度上促成了农村土地市场的产生。 (三)农村剩余劳动力转移与土地市场 自从农村改革以来，由于农村劳动生产率的提高，出现了大量的剩余劳动力。虽然中国农村非农企业吸收了1．2018亿的农村劳力，据估算，1994年仍有1．6027亿的劳力处于无业状态，这大约占整个劳力的35．9％。中国农业面临的一个重大问题是40％的劳动者占有总收入的80％，而其余60％的劳动者仅拥有总收入的20％。一份在安徽省的研究显示，1994年每户农户平均拥有0．44公顷的耕地，4．53口人，净收人相当于4000元人民币，这意味着如果没有来自非农部分的额外收入，家庭将很难维持生计。 表2江苏省锡山市农村农业与非农产业劳动生产率比较及农村劳动力转移(略) 资料来源：《锡山市统计年鉴》(1986-1994) 表2表明锡山市在农业与非农业产业之间劳动生产率的差距正日益增大。为了获得更高的收入，越来越多农业劳动力去寻找非农工作，雇佣劳力的转移将导致每个农业劳力有了更多的耕地以及更高的劳动生产率。在锡山市由于耕地资源从转移出的农业劳动力手中让渡出来，每个农业劳动力占有的耕地面积由1985年的0．46公顷提高到0．65公顷。1993年，96％的农村劳动力为非农部门雇佣，而在1985年只有76％。在利益驱动下所形成的农业劳动力转移也促进了农地市场的发展。 (四)农村第二轮改革与农地市场发育 1984年一1995年间，虽然谷物的国内价格已提升到与国际价格非常接近的水平，部分品种甚至有所超出，但谷物的产量增长率(1．24％)仍低于同期人口增长率(1．36％)。由于人们生活水平的不断提高，人们对粮食的直接需求会有一定程度的下降，因此，农业产业结构也会因此而作出相应调整。由于耕地资源的细碎化，造成农户经营过程中耕地管理成本居高不下，这已是进一步提高土地产出与效率的障碍。目前，我国只有6％的耕地也就是738万公顷属于“规模耕作”。耕地经营的不同管理模式也导致耕地经营效率上的差别。表3列出的江苏省金坛市数据便是一个证明。虽然每公顷土地的生产率大致相同，但在“小规模耕作”(每个劳动力至少0．67公顷)中，每个劳动力和用于市场生产的生产率仍是非常低的。 表3不同管理模式的效率对比(江苏金坛，1995) (略) 资料来源：江苏省金坛市农村工作部。 为促进农业生产的持续增长。当第一轮农村家庭承包制期满时，在1993年实施了一项新的(第二轮改革)，即将家庭承包期限再延长30年。实际上，在一些发达地区，地方已经引进了集体农场制和股份合作制，或根据当地具体情况，进一步完善和发展了家庭承包责任制，如实行口粮田和责任田两田制，或三田制即口粮田、责任田和机动田。口粮田分配给所有具有30年农村集体土地使用权的人，责任田主要分配给种田大户，机动田主要是在短期内(最多3—5年)可能转变用途用于非农用途或者用于由于人口变动、基础建设等所引起的承包田调整，因此，只能短期使用，而且相当部分通过拍卖或投标等方式获得。承包田农户要上缴农业税并给集体以相对较少的费用。有责任田、机动田的农户必须在上缴农业税后交给集体相对多的费用，并将部分农产品卖给国家。因此，通过第二轮农业改革，转移机动田、责任田乃至承包田的可能性便大大提高了，这给农村土地市场的发展提供了重要的动力。 (五)工业化、城市化和农地市场 自从农村经济改革以后，中国不断加快工业化、城市化进程。1980年-1995年期间，城市人口的比率由13．6％提高到28．9％，1996年-1999年间有所缓慢，但1999年城市化人口比例已接近30％。同时，工业产值在GDP中的份额由49．3％上升到73．5％。为满足工业与城市面积不断扩展的需求，很大份额的耕地通过需求扩张与市场机制的作用转换为非农地。中国工业化、城市化的发展，不仅推动了农村集体土地国有化机制市场化程度的提高，而且，还促进了农村非农用地市场化水平的提高。于是，农村乡镇企业用地、宅基地、集镇商业用地等有偿使用制度得以发展和完善。 基于以上的分析，我们得出一个简要的图表，它说明了中国农村土地市场形成和发展的宏观背景。(见图1) 图1中国农地市场形成的宏观背景 (略) 三、中国农村土地交易 农村土地交易可分为两类，即土地所有权交易与土地使用权交易，图2勾画出了土地市场结构示意图。 图2中国农村集体土地市场结构 (略) (一)土地所有权市场 由于我国存在不同的农村集体土地所有者、以及市场经济的发展和完善以及农村经济专业化分工的发展，使得我国农村存在土地所有权市场交易。但是，人们普遍地认为我国只存在土地使用权转换。之所以存在土地所有权市场，一个重要原因就是，我国存在多元的土地所有权主体，即国家、乡镇、村和村民小组。村民小组拥有大量的农村土地。为提高农村土地利用的收益，土地所有者将通过市场机制重新分配土地资源，这也包括土地所有权市场。从大的方面来看，农村土地所有权市场主要有两类，一种是集体间的，另一种则是集体与国家间的。例如，经济发达地区二些集体间进行土地所有权交易的消息，如相对富裕的大集体从欠富裕的集体购买土地，富裕的集体需要更多的土地进行经济建设并发展农业产业化生产(如观光农业等)。现在，正在进行乡村和小城镇的规划以便有效地利用农地并重新建设农村。依据新的农村建设计划(包括基础建设、农户住房等)，少数几个村庄将中发展为中心村，所以农村资源将有可能通过市场机制进行大模的再分配，市场对于土地所有制来说也变得越来越重要。 土地征用是农村集体土地转化为国有土地的唯一途径。1997年前，不同层次的都具有相应的土地征用权。但是许多地方为了降低土地占用成本，以促进地方经济的快速发展，纷纷滥用土地征用权。例如，1991年-1994年间应由批准的1080项土地征用，只有202(也就是说18．7％)项经过批准。多数学者认为土地征用权是行为，而不是市场行为，因为以低价从集体处征用土地并以高价在土地市场上卖出。例如，在江苏南部，1996年的土地征用补贴是75万元-90万元心顷，但给农户的补贴却更低，每公顷只有15万元-22．5万元。农民得到的补偿包括前3年平均产量的3—6倍、对土地尚未有回报投资的补贴(如农业基础投资、未到收获期农产品的补贴等)以及对失去土地农民的就业补贴等。自1g99年我国开始实施新《土地管理法》，将土地征用费提高到3年平均产量的6倍-10倍。根据有关学者对1997年-1999年江苏省耕地资源价值的核算，1997年江苏省单位耕地资源的性平均征地价格仅及其实际所有权价格的11．35％；由于农产品价格提高，1998年增长到12．09％；由于实施新的土地征用，1999年增长到21．66％；但是，尽管如此，仍有78．34％的耕地资源价值被取得。因此，增强土地征用的市场化程度，不仅会有效地保护农民的利益，而且还会进一步提高耕地占用成本，从而有效保护耕地资源，并促进城市土地利用率的提高。 (二)农村土地使用权市场 农村土地使用权的市场交易方式较为多样，并广泛存在于乡村企业、宅基地、农业用地等地类上。但行为对农村土地资源配置起主导作用，例如，在1995年的金坛市第二轮农村土地承包中，有82．6％的耕地资源是通过推行的口粮田和责任田(见表4)。 表4金坛农村集体土地使用权交易的方式与面积 (略) 资源来源：江苏省金坛市农村工作部，1997。 1993年开始的第二轮土地改革促进了农村土地市场的发育和农村土地资源的集中。农业部的调查显示，1990年-1995年间，47.8％的耕地资源(涉及31．5％的村民小组)通过两田制(口粮田、责任田)方式得到重新配置。对于那些仅需要口粮田的农户来说，这种机制一方面可以使得他们有更多的时间从事非农工作，从而获得更多的收入，另一方面口粮田也成了他们最有效的社会保障。而责任田大多为种田能手通过招标方式分配，这大大提高了土地经营规模。例如，在江苏省锡山市，1993年仅有1／3的耕地实行规模化耕作，1994年实施两田制后，20％的口粮田与60％的责任田实行规模化耕作。 1990年，我国农村承包田转让率平均为6．3％，其中东部为1．7％，中部为10．2％，西部为2．3％。1995年的调查资料表明，农村承包土地的转让率大大提高，例如金坛市(东部)达到14．57％，安徽省为5％，湖北省为1％(中部)，内蒙古为6％-10％(西部)。一般说来，农地转让越多的地区，社会经济状况相对较好，每个农户平均拥有的承包田也就越多。由于农村社会保障制度的欠缺，在一定时期内，大多数农民都希望拥有一定数量的土地，因此，农村土地转让状况与农地制度、社会经济发展和家庭规模等因素都有一定的关系。 1．主导型农村土地使用权市场：两个例证 (1)广东省南海市的农村土地股份合作制 1994年，广东南海的乡镇企业产值就占到农村工农业生产总值的90％，只有20％的农村劳动力是农民，资本净收入中的70％来自非农部分。1991至1994年，南海在几个乡镇成功进行了农村土地股份合作制的试点。在此基础上，南海市从1994年开始全面进行农村土地股份合作制的改革，所有的农地由村委会建立土地股份合作公司统一管理。股份合作制建立后，农户变成了股东，可以在年底分红，农户可以在市场上出卖他们的股份，农田可以合并且农业劳力可以转化成非农劳力；换句话说，农产品可以通过市场机制进行再分配。 (2)江苏南部的农村集体农场 在苏南，农村工业化发展迅速，农村非农产值已占到农村国民生产总值的92．6％，又有70％的农村劳动力在非农行业工作。由于人口稠密，人均土地面积只有0．4公顷，人均耕地0．05公顷。由于土地资源稀缺，难以获得更多的收益，许多农户转租他们的土地以便从事非农业生产活动。如上所述，1994年锡山市有20％的口粮田和60％的责任田被转租。在锡山市，1991年-1994年间村办农场增加了18．6％，而家庭农场减少了14．5％(见表5)。 表5锡山市不同农场类型发展比较 (略) 从表5可以看出，目前在苏南地区农村集体农场包括3种组织类型，即村办农场，乡镇企业所有农场和农技中心农场。总体来看，在锡山市，村集体农场经营面积占了规模经营总面积的70％．但在19年只有13％。村集体农场也在北京、上海、广东、浙江等经济发达地区存在。为保护对农村组织或农民创办规模农场的积极性，并促进农业规模经营的发展，江苏省金坛市于1992年建立了农业规模经营者协会，主要为其成员提供咨询和技术服务。 2．自由农地市场 一定年期的农村土地使用权自由转让无论在发达地区还是欠发达地区都已更加常见。农地通过不同的市场安排，主要在农民之间特别是在亲戚朋友之间转让。在安徽省，49％的农地转让者让渡了长期的土地使用权，32％的农地转让是将承包田返还给村集体，18％的转让农地是被转租，还有1％的农地转让是通过土地股份制方式实现的。大多数农民的土地转让是由个人通过口头约定进行短期分租，通常为一年(甚至一季)。例如在苏南，农地在一年中可用于耕种水稻和小麦，因为农民能从水稻种植中得到更多的收益(水稻生产率大约是9000公斤心顷，而小麦只有4500公斤公项)，而且水稻销路好，所以农民们会自己或组织人员种植水稻，却不愿意种小麦。于是，在苏南的一些地方每年的11月份至下一年的3月份(小麦种植期)，会由集体统一进行小麦种植。 (三)农村四荒地拍卖市场 我国四荒地(包括荒山、荒坡、荒地、荒水)拍卖开始于1992年，具体有两种方式：一种是完全开放的市场，另一种是在农业社区内的性开放市场。以下我们逐一举例。 1．黑龙江省的完全开放性荒地拍卖市场 在1993年一1994年，黑龙江省通过拍卖、承包和租赁的方式将100万公顷的四荒地的土地使用权出让给了一些农业企业或个人。通过拍卖方式取得的土地使用权可达50年-70年。在大多数地区，荒地交易所得收入给荒地的所有者，如国家或集体，来自不同地区或乡镇的任何一个农民、集体或企业都可以购买，但农户受让四荒地的人数较多。例如1994年，黑龙江省牡丹江市通过拍卖方式将1．58万公顷的荒地卖给了3300个农户。许多企业或集体购买荒地作为一种投资，例如深圳市一个企业买了1．333万公顷土地，大连的一家合资企业买了1．2万公顷土地，华西村(江苏最富有的村)在黑龙江省买了100公顷的荒地建立大米、豆类生产基地。后来这种开放性的四荒地拍卖市场在全国各地尤其是一些城市得到了推广。例如，江苏省南京市从1995年开始进行四荒地的拍卖到1999年底四年间，共卖出四荒地41块，总面积达437公顷，四荒地的价格从每亩4500元到87000元不等，四荒地的土地使用权年限一般为30年-50年。 2．农业社区性开放的四荒地拍卖市场(山西省吕梁地区) 山西省吕梁地区位于黄土高原，有着严重的土壤侵蚀，77．8％的面积是山地。尽管人均耕地面积有0．2公顷(是我国平均水平的两倍)，但人均谷物产量只是全国平均水平的80％。大约272万公顷的土地(总面积的14％)是未开发的。为促进土地资源的开发利用，以及治理水土流失，于1992年创建了四荒地交易市场；具体交易方式有拍卖、承包、租赁三种形式，拍卖是四荒地交易的主要方式。四荒地的购买者局限于当地(集体)农户、企业或部门。1992年-1993年间，4.91万公顷的四荒地(占四荒地交易总量的67％)卖给30856户农户，2．13万公顷的四荒地(29％)由农户合作经营，2500公顷(4％)由60个当地部门或企业拥有。通过四荒地拍卖，土地使用者可以获得30年一60年的土地使用权。四荒地价格，根据土地质量、土地使用权长短和四荒地的供求而定，具体价格从15元/公顷到525元/公顷不等。由于对荒地的需求日益增强，1993到1995年间，一个村庄中的荒地价格上涨超过了10倍。 通过拍卖方式获得的四荒地土地位用权与承包田的土地使用权在产权安全性上有很大的差别。获得四荒地使用权的农民不但可以获得有效法律保障的土地使用权证，而且还有规范的合同保障其土地产权的安全。尽管吕梁地区1995年人均收入只有735元，但在1992年-1993年间有超过2000万元的资金投资在四荒地上，这是同期与银行投资的两倍。另一方面，农户在现有承包田上的长期投资越来越少，原因在于农户得不到充分的农地使用权保障。从1982年到1991年，在吕梁地区，荒地与农地一样由农户承包，都没有安全的产权保障，承约人不得转让土地使用权，而且土地使用权不能继承，也得不到有效的法律保障。1992年后为什么购买荒地的人可以得到相对有保障的土地使用权，而农地承包者则不能?这是因为，在现实中地方很难给承包田使用者以安全的土地产权，承包田会随着人口的改变、农业基础设施的建设等因素经常调整。因此，要确保承包田的农村社会保障功能就不能使得承包田有稳固的土地产权。 (四)农村非农业用地市场 我国农村有1．6千万公顷的土地用作宅基地，1980年到1995年间，每年有4万公顷至10万公顷的土地用于发展农村乡村企业。农村地区非农用地的自由且无的利用已导致可耕地的迅速减少，同时农民建房也在一定程度上导致耕地减少。为此，一些发达地区(如江苏省南通市、山东省等)在1988年以后分别开始实行农村乡村企业土地使用制度改革、农村宅基地使用制度改革。从总体来看，农村非农用地市场建设主要有两种模式，具体是： 1．间接方式 先通过土地征用的方式将土地由农村集体所有转为国有，接着再实行土地转让。依据1999年以前实施的《土地管理法》的规定，农村集体土地使用权不能直接交易。在1999年实施新的《土地管理法》之后，很多地区仍然倾向于先将农村集体土地征为国有，再转让的交易方式。采取这一方式地区的认为，如果农村集体土地可以直接进入市场，可能会导致农村农业用地的急剧减少。事实上，农村集体非农用地使用权交易是禁而不止的，其存在的方式主要有4种：①通过出售或购买土地上的建筑物间接转让土地使用权；②在合资企业中将土地作为一项投资；③利用土地使用权间接获得贷款；④利用土地使用权还债。 2．直接方式 由于农村集体非农用地市场的存在具有合理性、必然性，一些地方允许并积极发展直接的农村非农用地交易市场，这在江苏省的苏南地区十分普遍。具体的交易方式有3种形式，即长期租赁(30年—70年)、短期租赁(1年—10年)和土地股份交易。农村非农用地的用途不同，非农用地长期租赁持续时间也不一样：住宅用地一般70年；工业、教育、文化、健康、体育运动或混合使用的土地租期一般50年；而商业、娱乐和旅游用地一般40年。农村很重视住宅和坟墓场地的风水，而风水好的地块是有限的，为了没有任何争议地分配这一稀有的资源，有些农村地区通过拍卖风水好的来分配这些土地资源。 土地交易的方式不一样，对于或土地管理机构会产生不同的影响。从直接土地市场获得的收入直接流入农村集体或乡镇；对于间接市场，从实践来看，主要有3种不同的方式： 一是地方实行象征性的土地征用，(相对低的)土地征用补偿金由支付给农户、村组和村，而同时从地租和股份中获得的全部收入则流入不同级别的且大部分流人县； 二是作为对被征用土地的一种额外补偿，有时也从土地转让中得到的部分收入返还给农村集体或乡镇。例如，1994年浙江省宁波市从农村企业的土地出租和股份中获得了3．2亿元的收入，将其中的16％返还给农村集体或乡镇用于村庄和乡镇的基础设施建设； 三是土地征用的另一种额外补偿是将一定比例的被征用的农村集体土地返还给农村集体。例如山东省威海市，将10％的被征用土地返还给农村集体。 四、我国农村土地市场运作中存在的主要问题 在市场经济条件下有序运行的农村土地市场对于促进工业化、城市化以及农业生产可持续发展起着重要的作用。当前，市场机制还不是土地资源配置的主要方式。有学者认为目前我国缺乏一个农户所需要且出借人的权利得到有效保障的信贷市场。在一些发展中国家，如拉丁美洲、加勒比海等地区，缺乏信贷市场是影响农业发展的一个至关重要的因素。但是，在印度信贷在土地买卖方面所起作用甚微。在我国，目前影响农村土地市场发展的原因是土地产权的安全性和可转让性。土地产权安全是土地产权可以转让的基础，同时，没有安全的土地产权也会影响以土地为基础的信贷市场的发展，从而妨碍农村土地资源的优化配制。除此而外，农村地区社会安全保障的缺乏和其他一些相关制度也了土地市场的发展。对此我们分别讨论。 (一)行为与农村集体土地所有权的不安全性 我国对土地所有权实施严格的法律保障。例如，《土地管理法》规定城市土地一般为国有，农村土地一般为农村集体所有。根据《》和《土地管理法》规定，只有农村集体土地被用于公共事业用途时才能被征用。但土地征用实践表明，我国目前的大多数土地征用行为都是为了开发房地产、工业企业以及商业等用途。因此，地方滥用土地征用权的现象十分普遍。正如一些农民所说，“集体土地是块肉，啥时想吃啥时刻”。因此，农村集体土地所有权不是一种完全的所有权，这也是由于对农村集体土地的产权歧视造成的，即重视国有土地，轻视集体土地。 (二)集体土地分配制度与土地使用权的不安全性 虽然我国于农村改革的初期赋予农民15年的土地承包权，后来又将土地承包权延长30年，而且规定增人不增地，减人不减地。但是，事实上由于人口增加或减少、土地征用等原因，土地使用权经常被调整。据农业部调查，从1978年到1995年，95％的农村承包田至少被调整过1次，所有地块平均被调整过3．1次。之所以会造成农村集体土地被频繁调整的状况，主要是由于当前农村土地分配方式所导致的，当村庄人口、劳动力、土地面积等发生变化时，农村集体土地就要相应地被调整。当然有些土地调整行为是有利于土地生产力提高的，如地块的合并、发展土地规模化程度高的农场等。 在许多地区，从家庭联产承包责任制一开始就没有与农户签定承包合约，一些农户与集体签定土地合约也已丢失，有时地方还单方面改变或取消土地合约，如在湖北省，1995年时大约有15000起土地合同纠纷是由于村或地方任意改变或取消。根据作者1997年在江苏省淮阴市的调查，1996年该市一乡为了创办由农业技术服务站牵头组织的乡办农场，由乡成立站办农场小组，并以文件下文通知农户终止承包合同，在土地回收过程中，遇到疑难问题，还由司法、派出所协助解决。 由于农田经常调整，许多农户不想在农田上作长期投资。为了在预期变化发生之前获得尽可能多的眼前利益，农户们不顾将来地掠夺地力。当许多农户得知他们的土地使用权即将被调整时，为了获得快速短期的利益，他们甚至不惜损害后来土地使用者的利益在地上撒盐或明矾来代替化肥。根据有关农户调查，江苏省有56％的农户不考虑改善或维护士壤，结果导致土壤肥力下降。 根据原国家土地管理局1995年颁布的《农村集体土地使用权抵押规定》，只有荒地、农场土地和乡镇企业的土地使用权可以抵押，其他的集体土地使用权不得抵押。因为农民得不到土地使用权证，也不得以土地使用权作为担保获取银行贷款。虽然在大多数国家或地区，土地使用权抵押是农民获得贷款的重要途径，但目前在中国还行不通。 除去法定税费外，地方或集体还要向农户征收各种费用以弥补或社区管理支出。如计划生育费、农村教育附加费、公路建设费、补贴军属家庭的费用以及民兵军事训练费等。1994年-1995年间，法定税费上升了14．3％，而农户净收入只增加了8．3％。虑及农村乱收费，单位面积的农业费税增长更加显著，因此，经常性的随意性收费也增加了农地产权的不安全性。 (三)农村地区社会保障的缺乏与农地产权的固定性 对于大多数农户家庭尤其是欠发展地区的农户家庭而言，承包地是他们的命根子。尽管我国城镇地区具有比较完善的社会保障制度，但在农村并不具有同样的社会保障。因此，当前对农户而言，承包地是最好的，也是惟一可靠的社会保障。根据在江苏省所作的一次农户调查，即使农民获取了足够的非农收入，也只有14．6％的人会将土地返还给集体，而63．7％的人认为如果将土地返还，他们将很难生存。因此，虽然一些农民离开土地去从事非农经营，他们仍会为保有土地而支付费用，这不仅会造成土地资源的浪费或低效利用，而且也会在一定程度上影响非农产业的发展。例如，在苏南这一农村经济发达地区，当乡镇企业效益好时，农民会在乡镇企业工作，并将土地转租给集体或其他农户；当乡镇企业效益不好时，他们会重新回到土地上。因此，承包田的租赁交易大多是短期的。如果乡镇企业也能为工人提供必要的社会保障，那么工人的返农现象将会得到有效缓解。 (四)其他问题 还有一些不利于农地市场发展的问题存在，主要是： 1．缺乏执行农地合同的有效机制 农地主要是通过口头协议转租他人，这很容易导致集体与农户、转租者与承租人之间的争议，某些农户或集体并不遵守协议。 2．缺乏市场信息组织 目前农地市场是一种信息不对称的双边垄断市场，农地转租者不知道承租人是谁，承租人也不知谁是转租人。农地的交易成本很高而且转租者不给出价格。在农村地区应该建立起一种农地交易的信息服务机构，特别是在那些有更多交易的发达地区。 3．农地分配方式 目前农地的分散化是农村市场存在的主要原因，从长远看，城市化和工业化将成为农地转换的重要原因，因为工业化、城市化引发了农业劳动力转移和相关生产要素的流动。如果改革土地的分配方式，实行按土地价格分配，就可以在短期内实现土地的集中和规模经营。 另外，我国现行的户籍制度也在一定程度上妨碍了农村土地市场的发育，随着我国户籍制度改革的不断深入，农村劳动力有到城镇工作的权利和自由，农村土地市场也将发展更快。 五、讨论与结论 经济改革以及农村产品和生产要素市场的发展使得市场机制在我国农村土地资源配置中变得越发重要。由于农村存在多元土地所有权主体，使得我国农村不仅存在土地使用权市场，而且还存在土地所有权市场，这是农村土地市场不同于城市土地市场的一个重要方面。我国农村土地市场的建立可被看作是改革与市场机制建设的“联合产品”。总体看来，农村土地市场的进一步发展对于提高经济运行效率起重要作用。为了刺激农村土地市场起作用，建议采用下列制度上的改革： (一)确保土地权利的安全性。在经济意义上，集体的土地所有权与国家土地所有权是同等的。除了公共使用的土地，可以建立更自由的农村土地市场体系。 (二)通过更为严厉的法律规范行为，以切实保护土地产权的安全性和土地市场的高效运作。 (三)在农村地区尤其是相对发达的农村地区，建立有效的农村社会保障制度。 (四)改革现行户籍制度，以允许更多的农村人口在城市工作和居住。 (五)以农村土地价格作为农地分配的基础。 (六)建立一个有效的土地契约依法执行制度和土地市场信息服务机构。 (七)建立农村土地产权抵押，以促进以土地资产为基础的农村信贷业的发展。