国际海事组织（IMO）对安全水平法（SLA）的讨论进展
韩佳霖;姜斌;张爽
【摘 要】介绍了国际海事组织对安全水平法（SLA）的审议背景和讨论进展，基于SLA的概念、地位和作用，分析了SLA与GBS等议题之间的关系，提出了审议中存在问题，并对发展趋势做作出了展望。%This paper provides the background and progress made in IMO on deliberation of SLA. Based on the concept, status and functions of SLA, this paper analyses the relationship between SLA and GBS, comments on some issues relating to the deliberation and discuses its prospect.
【期刊名称】《中国海事》
【年(卷),期】2012(000)002
【总页数】4页(P26-29)
【关键词】安全水平法（SLA）;目标型标准（GBS）;国际海事组织（IMO）;安全
【作 者】韩佳霖;姜斌;张爽
【作者单位】大连海事大学国际海事公约研究中心,辽宁大连116026;天津海事局营口航标处,辽宁营口115002;大连海事大学国际海事公约研究中心,辽宁大连116026
【正文语种】中 文
【中图分类】U675.86
一、背景
2002年11月，巴哈马和希腊（C /12/1）向国际海事组织（IMO）第届理事会（Council）提交提案，建议IMO应当在船舶建造方面发挥更大的作用。提案方认为，IMO应当为船舶建造制定最基本的标准，这种标准既允许船舶设计革新，以保证船舶经适当维护保养，在整个经济寿命中都确保安全性；同时，确保船舶所有部位都便于检查和维护。2003年召开的IMO大会（Assembly）决定将“目标型新船建造标准”（Goalbased new ship construction standards，GBS）列入IMO未来6年（2004-2010年）的战略规划（A.944(23)）和长期工作计划（A.943(23)）中。从2004年5月召开的MSC 78届会议至今，海上安全委员会（MSC）一直在讨论GBS相关技术工作。
对于如何制定GBS，MSC从一开始就存在两种观点。一些成员国主张采用整体分析的方法，对现有关于船舶安全的强制性规范进行风险评价，并通过综合安全评估（FSA）方法制定未来风险可接受标准；另一些成员国则支持根据多年在油船和散货船方面获得的大量实践经验制定更加确定的标准，并强调需要将“功能要求”定量化。这两种方就是后来所谓的“安全水平法”（safety level approach，SLA）和“规范法”（prescriptive approach）。
由于意见双方一直争持不下，经过几届会议的讨论后，MSC 81决定将这两种方法并
行审议，即采用“规范法”为散货船和油船的船体结构制定GBS，而对于其他船舶的GBS则采用SLA。
二、规范法与安全水平法（SLA）
传统的规范式标准就是为所有船舶制定统一的技术参数，而不考虑特定船舶工况、环境、极端负载等具体情况。在这种标准下，不同船舶的安全水平是不同的。
“安全水平法”曾被称为“风险基础法”（Risk-based approach），它实质上不是某种具体的技术方法，而是一种分析和解决问题的方法或模式。SLA在核能、石化、航空、海洋油气勘探开发等行业有着广泛的应用，技术方法比较成熟。IMO的工作就是将现有的技术方法应用于海事领域。
丹麦、德国、挪威和瑞典在提案（MSC 81/6/2）中指出，基于SLA的GBS通过确定风险水平来指导相关法律规范的一致、透明和可靠，旨在使船舶的设计、建造和营运都达到目标安全水平。基于SLA的法律文件是对规范性文件的综合，可以保持现有的法律体系基本不变，而将GBS作为其补充。
日本（MSC85/5/3）对SLA的定义是：在GBS的五层体系中，SLA是应用诸如“风险”等定量的指标来确定“目标”（TierI）和“功能要求”（Tier II），并能够利用“规范的规范”（Tier I和Tier II，第一个“规范”是指GBS，第二个“规范”是指“船舶规范”）来验证“船舶规范”（Tier VI）的符合性。由于SLA可以确定Tier I和TierII，并且能够验证Tier IV的符合性，因此比基于规范法的GBS更加合理和透明。特别是在制
定和验证新型船舶的TierIV方面，由于没有历史经验可循，采用规范法制定GBS是非常困难的，而基于SLA的方法则非常有效。可见，SLA也是实现“主动安全”的重要途径。
三、SLA的地位和作用
在提交给MSC 81的一份提案（MSC81/6/8）中，丹麦和德国把SLA比喻为“安全旋钮”（safety knob），即SLA的基本原理就是利用已知的知识技术来调整船舶的可接受安全水平，这种所谓的“安全旋钮”就像是IMO所掌控的“调节螺丝”，可以用来调整诸如FSA中的ALARP阈值等风险可接受水平。该安全水平是特征值，是能被所有利益相关方包括社会大众所能接受的风险水平，而不是具体的风险值（比如目前的风险水平）。基于这样的风险水平，考虑主要的风险因子来建立风险模型，从而对法律规范作出调整。
在FSA中，ALARP（As Low As Reasonably Practicable）理论作为一种确定风险可接受标准的方法，要求在合理可行范围内将风险降到最低。该方法兼顾风险和成本效益，只要风险控制措施的成本在可接受范围内，那么就可以实施该措施。ALARP边界的确定主要基于历史统计数据、与其他行业的比较、专家分析、社会和政治因素等，这些都是FSA常用的参数，而“安全旋钮”正是要控制这些参数。比如，降低“风险无法忍受”的边界（即降低ALARP的上边界）就意味着提高了安全标准，所以控制ALARP的边界是“安全旋钮”非常重要的作用体现。当然，“安全旋钮”也可以用来控制风险控制措施成本效益分析中所用到的CAF（Cost of Averting a Fatality，分为GCAF和NCAF两种）参数，提高这个参数值，那么更多的风险控制措施就会符合“成本效益”，这意味着人们愿意付出更多的成本来防止或减少伤亡，这也是间接提高了安全水平。为保证规范的连贯性，在最初确定GBS的Tier I最低可接受安全水平和Tier II功能要求时，应当从目
前的安全水平出发；远期可作进一步的调整。欧盟SAFEDOR项目对现有安全水平及风险可接受标准的研究可供参考。
四、SLA在制定GBS中的应用
应用SLA能够明确现有法律规范所达到的实际安全水平，也可以通过与其他行业的对比得出航运业的相对安全水平，更重要的是这种方法也能够帮助人们识别出需要改进的问题。SLA也可以用来评估替代方案的安全水平。由于其合理和透明的特征，应用SLA的所制定的规范也更容易得到公众的认可。
丹麦、德国、挪威和瑞典在提案（MSC 81/6/2）中提出了SLA的六层结构。这与目前被广泛接受的五层GBS结构是基本对应的，只是多了Tier 0——IMO宗旨陈述。“安全水平”就是GBS的Tier I目标；而每个安全水平都需要根据功能、系统或者操作方面的特征来分解为具体的要素，这就对应了GBS的Tier II功能要求。其他三层体系也与GBS体系有着较好的一致性。德国（MSC 81/6/14）还提供了SLA的结构范例，见图1。
图1 SLA的结构 （MSC 81/6/2，德国等）
casualty data·establishing goals for safety levels·deriving the risk level of today
日本（MSC 85/5/3）提出了SLA在目前GBS五层结构体系中的应用领域，见图2。“目标”（Tier I）是安全水平或者环境保护程度，这是整个国际社会的诉求，需要得到
全社会的接受，这可以通过SLA来确定。尽管将所有的安全水平都转化为“船舶规范”（Tier IV）存在难度，但是基于SLA在一些领域制定TierII还是有可能的。
图2 SLA的应用领域（MSC 85/5/3，日本）
五、MSC对SLA的审议进程
为制定GBS，各方在最初阶段基本达成共识，即先集中解决船体结构的设计和建造问题，然后再考虑船舶机械与设备的相关标准；关于GBS的五层体系也得到了广泛的认可。随后对SLA的讨论更趋向细节，如建立风险模型的可用数据、风险分析的准确性、船舶种类的定义等，这些工作偏离了讨论的初衷。故德国在MSC 81提议在近期首先完成散货船和油船的功能要求；在远期开展SLA的讨论，而且应首先明确风险水平现状。上述建议得到了挪威、丹麦、瑞典、荷兰的支持。据此，MSC 81作出了规范法与SLA平行展开的决定，并认为如果利用SLA来制定GBS，那么需要开展如下工作：
1. 建立一个风险模型；2. 制定目标型标准导则；3.明确安全水平现状及不同设计措施（比如结构、稳性、操纵性、防火等）之间的关系；4. 对GBS的五层体系进行审核和修改，使其适用于SLA；5. 对油船和散货船Tier I和Tier II标准进行审核和修改，使其适用于SLA；6. 审议全船失效模式和个体失效模式之间的关系。
经讨论，MSC 82通过了基于SLA制定GBS的长期工作计划，即：
1. 为制定Tier I中的目标，从全局、宏观角度确定不同种类船舶的安全水平现状；2.
对MSC关于FSA的工作成果进行审议，尤其是风险评估标准和FSA导则；3.审议现有散货船和杂货船GBS的五层体系对SLA的适用性；4. 审核并拓展现有散货船和杂货船GBS中的Tier II功能要求，使其适用SLA；5. 从不同设计措施（比如结构、稳性、操纵性、防火等）、人的因素以及组织结构等方面审核风险模型；6. 为SLA制定GBS导则；7. 审议Tier III验证程序。
随后的几次会议中MSC的主要精力都在制定散货船和油船GBS方面，对SLA的审议未取得实质性进展。
散货船和油船GBS在MSC 87通过之后，德国向MSC 88提交提案（MSC88/5/1），对MSC 81形成的工作计划进行了补充和完善。为启动基于SLA的GBS标准制定工作，德国建议首先开展如下的工作：
1. 在现有的经验基础上，特别是在气体燃料或低闪点燃料动力船舶安全规则（IGF）和极地水域营运船舶安全国际规则制定中获得的经验，完成GBS通用导则的终稿，使其在某种程度上能够适用于作为未来基于安全水平标准的原则，特别是在目前或将来审查程序的原则；2. 如何确定安全水平可接受标准； 3. 确定安全水平标准的模型。
基于GBS/FSA联合工作组的讨论成果，MSC 审议通过并散发了MSC.1/Circ.1394号通函：“制定目标型标准的通用导则”，为IMO目标型新船建造标准的制定、验证、实施和监控提供了一般性的程序和指南。该导则修改并合并了相关定义及术语，补充完善了GBS五个层次的相关内容及结构示意图，阐述了监控过程在GBS中的作用，同时还提供了基于GBS方法的立法框架示例。
就GBS的未来的工作方向，MSC 同意继续审议SLA，并将SLA列为GBS下的高优先工作项目；同时考虑到SLA面临的一系列困难（比如缺乏充足的数据等），MSC 也赞同“规范法”还不能被摒弃。
六、存在问题
相对于规范法，SLA进展缓慢的主要原因是以下几个问题很难解决（MSC88/5/1，德国）：
（一）FSA在GBS中的地位和作用
FSA的目标在于通过风险分析来确定是否有必要调整现有法律规范从而调整安全水平。目前，已有一些FSA研究报告提交给IMO，这些研究为不同类型船舶应用目标型标准提供范例，并且对这些船舶进行了高层风险分析，这些都可以作为未来讨论SLA的参考。
（二）确定安全水平现状
现有FSA研究主要关注人命安全，所用数据也无法得到全面证实，因此这些研究所得出的风险水平结论不一定具有可靠性。而且，这些FSA研究中也没有考虑不同设计措施（比如结构、稳性、操纵性、防火等）之间的关系。
（三）对安全水平现状的核证
现有海难事故统计数据在事故原因和相关细节方面的信息比较欠缺，而且存在漏报现
象；这影响了对风险水平现状评估的准确性，也不利于识别出需要改进的领域和问题。而且，所研究的问题越细致，核证的复杂性也就越高。
七、结语
安全水平法（SLA）是对传统立法方式的变革，诸如风险水平现状、FSA在GBS中的地位和作用等问题还没有得到解决，且近年对GBS的讨论重心主要放在规范法的散货船和油船GBS方面，所以SLA的审议进展非常缓慢。目前，只有德国、日本等国家向MSC提交了关于SLA理论、方法和体系方面的建议，欧盟SAFEDOR项目中的FSA研究成果也可以作为参考。但是，除了制定了相关的工作计划之外，MSC在此方面还没有任何实质性的进展。
应用SLA制定GBS应当是一个循序渐进的过程，应根据技术的发展，先从重要和紧迫的问题入手。预计在未来，基于SLA的GBS将是重点发展方向，但是在SLA所面临的问题得到解决之前，MSC在近期也不会摒弃规范法。
