浅析我国公务员制度问题
内容提要：建立和推行国家公务员制度我国重要的一项基本任务，也是一次重大改革与完善。1993年8月14日，《国家公务员暂行条例》出台，标志国家公务员制度的初步形成。这项制度的建立是一个渐进决策的过程，但从制度文本层面和实践层面也逐渐反映出我国公务员制度的问题，包括：制度本身方面的公务员范围界定问题、系统的\"多入口\"问题、职位分类问题及考核问题等，并在此基础上对问题分析，并对这些问题提出一些对策进行完善与改革。
关键词：公务员制度 问题 正文：
国家公务员制度是指一国公共组织依靠立法和规章规制的手段，以功绩制为中心原则，以稳定性、连续性和职业化为目标，通过专门的人事管理机构，对规定范围内的公务员的获得、任用、晋升、工作福利、考核激励、纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共组织人事管理制度。随着公务员制度的初步确立，也取得了一个较好的成效，但制度问题也逐渐的显突出来，也不仅是制度本身的问题，也是一些由于各种经济社会政治条件的制约使制度的运作中出现变形、不到位等问题，对此，对存在的一些问题进行分析并提出一些对策，尝试着给予一些可行性的意见。 一、 现行公务员产生的问题和原因 a)
公务员范围界定
依据 2 0 0 6年 1月 1日正式生效的我国公务员法对公务员的界定。所谓公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这一规定将公务员的范围扩大了， 在行政机关工作 人员的基础上又增加了中国党机关、 机关、 政协机关、 审判机 关、 检察机关、 民主党派机关的工作人员。公务员范围的扩大适合我国的国情，但又增加了些新的问题。
将中国党机关的工作人员纳入公务员的行列就应以法律的形式界定其工作范围、 划定其权力的边界。但《 公务员法》回避了这个问题 ，其权力缺乏制约无疑是近几年来的组织部门发生的各种题的重要根源。而在另一方面强化了执政党的行政化和国家化趋势，不利于推进我国
的政治改革。将审判机关、检察机关的工作人员纳入公务员的行列加重了法官、检察官的行政色彩，损害了司法的公信力和性．这与我国的法治建设是相违背的。
b)进口渠道”
我国公务员制度的更新机制由录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休管理环节构成。入口”控制不严，整体素质不高 ，把好公务员的“入口”关，将社会上符合条件和规定的优秀人才吸引到公务员队伍中来，关系到行政目标的实现和行政效率的提高。基层公务员队伍庞杂，有大学毕业生，专业人员，也有调用和转用的，更有通过各种关系进入基层机关部门的，考核比较简单，有的甚至就没有经过考核就直接进入公务员队伍，“入口”的随意性比较大。凡进必考”的录用考试制度没有得到确切落实是最突出的问题，特别是县乡两级公务员和垂直系统公务员的考试录用还没有完全按照考试录用的规范要求去做。据人事部统计，近３年来，全国新增公务员７０万，但经过考试录用的比例只有６２.７％，乡镇一级的比例仅为４３.２６％ ，个别地方甚至违反规定，使一些素质低劣的人混入党政机关，严重影响了党和的形象。
法律意识淡薄，依法行政不力。几千年的传统行政理念对基层公务员的影响是深远的，在平时的工作中会不时的表现出来。公务人员在情、法、理三者中重情理轻法制，缺乏用制度、法制去约束他们的行为。在一些基层单位，面对突发事件和一些复杂的事件，有的公务员手忙脚乱，还处于“三不”状态：不会分析，不去认识，不会解决。他们片面、孤立的看待问题，简单粗暴的解决问题。究其原因，现在的基层公务员多是计划经济时代过来的人，是从“人治”的时代过来的，本身法律意识就比较淡薄，办事靠老经验，而群众的法律意识却在逐步增加，人民群众有意见当然在情理之中。官僚主义盛行，信任危机加重
我国有着两千多年的封建社会历史，新中国成立之后又没有进行彻底的反封建而直接实行了高度集权的计划经济，因此在社会上还存在着封建的“官本位”意识和封建等级思想。公务员深受这种思想的毒害，不能正确对待国家权力的行使，处理不好公共权力和私利不对等的法律关系。在官本位和思想作怪下，一些公务员忘记了自己的身份，“我为官，你为民”、“我管你，你服从”等的封建吏治的色彩较浓。这些公务员的管理手段单一，凭靠自己的行政级别进行日常的行政管理。工资、福利、
住房、保障等都与他们的行政级别联在一起，这些都无形之中助长了人们当官的思想。随着知识经济和信息化、网络化的到来，公民的素质不断提高，公民了解政务的途径和渠道更加方便和畅通，手段日趋多元化，对的要求更加严格，对所提供的服务，要求更加规范，公民的参政要求也愈加强烈。面对工作的效率底下、贪污腐化、官僚作风盛行等诸多丑恶现象，公民对的不满情绪肯定会日益高涨，这必然导致出现信任危机和合法性危机。这不能不引起党和的高度注意。
c）考核问题
科学合理的考核制度可以对公务员的工作和贡献做出合理的评价为公务员的奖惩、培训及晋升等提供了科学的依据，在整个公务员制度中起着具有举足轻重的作用。公务员考核制度由考核对象和考核主体、考核内容、考核形式、考核的程序和方法、考核的等次、考核结果的使用构成。
就以上构成要素来看，考核制度存在以下几点问题：
( 1 ) 我国公务员考核的主体都是公务员系统内部人员， 这无疑是一种变相的“ 家庭内部评价 ”，评价的公正性则有待考证。考核主体的选择中群众的参与不足也造成了考核制度和民主原则的背离。
( 2) 我国公务员的考核的内容包括“ 德、 能、 勤、 绩、 廉” 等五方面，而重点考核的是工作实绩。这样的考核内容看似比较全面， 而且也突出了重点，但是这五方面的所占比例、权重并没有明确的规定，这会造成考查
机关片面强调某一方面，而忽略其他方面的现象出现 。进而为部分大搞特搞形象工程和政绩工程埋下了隐患。另一方面该考核标准 过于抽象，难以量化，很难具有操作性 ，如“ 德”怎么评价?而“勤”只是 每天都按时上班吗?考核指标除过于抽象外，过于单一，缺乏针对性。
考核的对象因工作责任和职能的不同而应该不同， 这是任何类型的考核都应遵循的原则， 而现在的一些部门的考核对此并没有重视、忽视了公务员的独特性。
( 3 ) 公务员考核规定对公务员的考核分为平时考核和定期考核 ，但在实际操作中很多本门和单位不重视平时考核 ，促使平时考核过于形式。
( 4) 考核方法较为单一 ， 绝大多数采用的都是公务员个人填写年度考核登记表或述职报告以及领导“写评语” 的方法。这是种主观性随意性较强的一种方法，很难保证考核的客观性。应适当增加考核方法，形式多样化一点，引起公务员的重视。
( 5 ) 考核等次少，难以起到应有的激励作用。将考核等次分为优 秀、称职、基本称职、和不称职四个等次。这样分等次过于粗化 。优秀和不称职的界定太过模糊。另一方面现行做法没有明确规定“不称职”和“ 基本称职”等次的比例，而“优秀”的人数是有比例的， 因此，“ 称职”的人是大多数。这部分“称职”的人容易产生干好感坏一样的错误 思想，这是与考核的所要起到的激励作用相违背的。
( 6 ) 从考核工作的具体实施来看，很多单位只注重考核结果， 而缺少强有力的监督和检查， 且考核结果很少公开， 不利于社会监督和公众。
d)公务员处罚机制的问题
在公务员的处罚机制中有关公务员的复出机制问题目益显现。根据公务员法及党政干部选拔任用条例规定．公务员任职前都必须进行公 示；同时，曾受到撤职处分的公务员两年内不得晋升职务。但在具体操 作中则未依法实施， 如 2007年7月刚刚担任临汾市尧都区副区长 3个月的段某，因任职广胜寺镇期间对黑砖窑事件负有领导责任。受到了党内严重警告和撤销行政职务处分。然而，段某被撤职还不到一年，又在未经公示的情况下，突然于 2 0 0 8年 3月被尧都区任命为区长助理 。而段某的再任，既未公示，也超越了处分的受限期。
e)政治社会等消极因素的制约
要通过建立国家公务员制度来实现廉洁、高效等目标，仅仅设计建立一整套精良的公务员制度的运行机制是不够的，精良的运行机制要充分发挥其效用还需要一系列的政治、经济、文化条件。目前正处于新旧转换的艰难过程中，很多消极因素制约了公务员制度科学价值的实现。 第一，职能转变滞后，机构改革仍在进行之中。行政管理改革的核心是转变职能，并在此前提下积极进行机构改革，定职能、定机构、定编制。只有这些工作完成之后职位分类、考试录用、考核与培训等环节才能全面地、有效地运转。然而，目前职能转变工作不尽如人意，大部分该转
移给市场、企业、事业和社会的职能仍被一些既得利益部门把住不放，机构和人员始终处于臃肿庞大的状态。而一大批该由承担的\"真正无利可图\"的监督、协调、服务职能，许多部门不热心、不主动。由于职能不能科学分解、转移、定位，以职能转变为前提的机构改革，就无法顺利进行。可以说，在超度、失衡的职能范围和流于形式的机构改革条件下推行公务员制度，无论是公务员规模、职位规范、工作职责的确定，还是培训、考核、奖惩等单项制度的实施都会因为缺乏明确目标和科学依据而难以到位。 第二，缺乏良好的社会竞争氛围。随着改革的逐步深入，人们的竞争意识逐步增强，竞争环境大为改善。但是总体上仍缺乏良好的社会竞争氛围。这一方面是由于几千年封建主义、平均主义思想和意识积淀太深，\"身份取向\"高于\"成就取向\"的前现代文化使公平的职业竞争形同虚设；另一方面，现实中大量的\"国有单位\"由于产权不清、权责利结构不合理，使各单位往往缺乏追求效率最大化的动力，没有\"求贤若渴\"的心态，从而使在用人上的\"身份\"\"关系\"取向大量存在。这种情况必然折射到公务员的任用机制上，使公务员制度的核心原则--功绩制原则无法体现。
第三，僵化的户籍制度、落后的社会保障成为推行公务员制度的拦路虎和绊脚石。我国在建国初期建立的户籍制度经过几十年的发展，包括近年来的\"松动\"，其基本框架仍没有改变，城乡分离、严格的地域及流动的特征在经济发展、人事制度改革方面仍然产生着消极影响。如前面提到的在考试录用方面，现行的户籍制度了人们参与竞争的权利。这既与公务员机会均等、公开平等精神背道而驰，又使公务员队伍严重本地化、裙带化，缺乏竞争力和活力。现行的户籍制使人力资源划地为牢，使人才地区所有，部门所有，终身不得流动，人力资源不能得到最佳的配置。我国原有的社会保障实质上是企业保障、国家保障，其中暗含着高补贴的福利优惠，其明显的弊端是覆盖面小、社会化程度低，这使得人才的流动变得极为困难。目前社会保障改革的方向之一就是走向社会化，但是这一进程在短期内不可能一蹴而就。目前养老、住房的改革进展较快，而医疗、失业保险的社会化改革进展较慢。这些在某种程度上仍然妨碍人才的流动和公平的参与职业竞争。
第四，公务员制度的核心特征之一是\"法治管理\"和\"功绩制原则\"，这就需要契约观念（平等、互利、尊重规则）、工具理性（对效率、效益的追求)等现代价值观念。我国由于几前年传统文化的影响，在权力的运做过程中往往以传统道德、血缘关系、有限范围内的\"共同利益认同\"为依据，以权力、权势、传统宗法道德和一定的个人喜好为依据，以联系、认同程度的深浅作
为看待他人的标准，传承了传统社会的等级观念、身份观念和人治色彩。这些前现代的文化特征使公务员制度科学价值的发挥受到极大的制约。 二、 思想与对策
（一）我们不仅要把权力机关、审判机关和检察机关的行政人员纳入公务员范围，并且还应当包括各系统中的各类工勤人员。\"参照管理\"作为权宜之计，不能长期实施，必须尽快予以分解。该并入的要及时并轨，统一管理；该从参照管理系列中分离出来的，要及时分离，单独管理。因此应该加快事业单位人事制度改革，加快社会团体\"社会化\"的进程，增强其用人的性、自主性。
（二）、针对“凡进必考这种情况，我认为首先应该扩大考任比例，除了高级领导职务外都应该采用考试录用的办法；在此基础上可以对少数调任者采用科学、规范的考核程序以\"准入\"，并制定相关的法规，使\"调任\"这个\"入口\"有章可循。因此，中组部、人事部要求，当前要彻底刹住不经考试就进入公务员队伍的不正之风，不折不扣地实行“凡进必考”，把社会上的优秀人才集聚到各级党政机关中来。各级党政机关凡是补充主任科员以下非领导职务人员，一律实行职位竞争考试，以确保“公开、平等、竞争、择优”的原则落到实处。各地的考试录用工作要逐步向社会承诺定时定期，满足报考者和用人单位的需求，有条件的地方要继续实行盛市、县、乡四级统一考试制度
控“入口”，畅通“出口”。在基层公务员的用人机制上，要严把进口关，疏通出口，基层公务员的进入，必须贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，面向社会，公开招考，严格考查，择优录用，做到“三公开”和“三打破”。鼓励和支持基层具有条件的积极分子和优秀分子报考公。 （三）、细分岗位责任，明确考核目的，制定量化的，可操作的考核标准和考核内容。我认为，考核制度要建立健全岗位责任制，将德、能、勤、绩、廉五个大指标根据工作和任务的实际给予细化，例如：“能”这个指标可细分为专业知识、语言表达能力、文字表达能力、谈判技巧、上进心以及其他专业技能等，再对各小指标进行相应的行为描述，可参考法国记分考核方法，通过与实际情况相比较给定合适的分值。考核标准量化后，在考核中既容易掌握，又便于分出高低，避免了单凭主观意愿给被考核者评定等级。
在考核中增加良好等次，来区别称职人员中一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员与一部分德才表现和工作实绩都比较差的公务员，做到考核结果的公正、合理，进一步完善考核的激励功能，让公务员对此考核做到认真对待，提高大家的积极性。
公务员主管部门应对各部门的考核工作进行监督检查，及时纠正出现的偏差，对各部门考核工作进行规范，进一步完善公务员的考核制度。
（四）、完善处罚机制，明确处罚条例。二十世纪八十年代以来，西方发达国家都先后实行了“新公共管理”运动，将市场机制和企业管理经验引入到公共管理中来，树立市场观念和能力本位观念，坚持顾客导向，奉行以人为本。“受顾客驱使的：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要”。服务行政的本质在于实现管理模式的根本转变，确立起公众导向的全新服务理念。要彻底抛弃那些旧的“治民”观念，确立为民服务的新理念。因此，我们的行政观念的转变，必须以树立新的价值理念为前提，把建设服务型作为新的行政理念，使公务员真正成为人民的公仆，而不是人民的“官老爷”。
实现“管理观念”到“服务观念”的转变已经是世界各国行政改革的方向和趋势。国家公务员是国家的管理者，但是其权力最终是广大人民群众赋予的，公务员是代表人民来行使这种权力。这是每一个公务员都必须永远牢记的基本点。公务员权力的行使必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，同时接受人民的监督，这是我国国家政权的性质，也是我国公务员制度的根本要求。
（五）、建设中国特色的社会主义政治文化，把政治积极文化控制在合理的范围内，培养公民的主体性政治人格，并通过政治人格的控制来规范其政治行为，并通过提高公民的政治参与水平推动政治社会化。
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