２００９年９月 山西省管理干部学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｘｉ Ｐｏｌｉｔｉｃｓ ａｎｄ Ｌａｗ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｆｏｒ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒｓ Ｓｅｐｔ．，２００９ 第２２卷第３期 Ｖ０１．２２ Ｎｏ．３ 【法学研究】 我国城市户籍制度改革的理论思考 杨静 （天津党校，天津３００１９１） ［摘要］ 目前，我国总体上已进入破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化的重要 时期。户籍制度改革的最终目标是人的全面发展，当前户籍法律制度改革的方向和主线应该是尽 快修改完善违背社会公平正义的法律规定，从而剥离掉附着在户口本背后的那些政治、经济、文化 利益，实现城乡居民的事实平等。 ［关键词］ 户籍制度；制度改革；人口流动 ［中图分类号］ＤＦ３４［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２—１５００（２００９）０３—００２５—０３ 一、现行户籍制度及其弊端 秩序的基本条件。但是，随着我国社会主义市场经 济的建立和完善，市场经济所内在要求的自由、 公平的户籍秩序，却受到现实制度的阻碍。我国的 户籍制度最大的负面影响是消弱了劳动力的自由流 我国现行的户籍管理制度主要包括户口登记制 度、户口迁移制度和居民身份证制度。但其不单是 一个纯粹意义上的户籍登记和管理制度，而是逐渐 演变成以户籍身份制度和人口迁移禁锢制度为核心 的，与户籍制度、户籍管理有关的一系列具体社会制 度的总和。我国现代意义上的户籍制度已有半个多 世纪的历史，它在证明公民身份、维护社会治安秩 序、服务于社会主义建设方面都曾起到过十分重要 的作用，但是随着社会主义市场经济的建立，这 套制度的局限性也愈加明显。 （一）现行户籍制度损害了市场秩序 动，阻碍了经济的可持续发展，不利于形成全国统一 的劳动力及人才市场，使城市中的大量社会组织、企 业事业单位得不到充足的人才供给，这无疑对我国 市场经济的建设和完善是一个很大的障碍，甚至随 时引起社会秩序的不稳定。 （二）现行户籍制度违背了自由价值 法国著名启蒙思想家孟德斯鸠指出：“自由是 做法律所许可做的一切事情的权利。”按照现在的 法学理念我们可以理解为“法无禁止皆自由”。自 由是人的本质属性，是个人全面发展的首要条件。 自由包括人身自由、言论自由和活动自由等自由权 利。而迁徙自由、择业自由和居住自由则是最为基 础性的权利。从法学的视角而言，户籍制度通过剥 夺“居住迁徙自由”这一公民的基本权利，客观上强 化了中国的城乡二元结构。迁徙自由作为公民人身 良好的市场经济秩序，必然要求劳动力的自由 流动，以便为市场主体提供充分、高质的人才。新中 国成立之初，大量的农民涌向城镇，但国家根本无力 负担由此带来的就业、住房、食品供应等方面的压 力，为了保证刚刚建立起来的年轻共和国的稳定， １９５８年１月９日，我国颁布施行了《中华人民共和 国户口登记条例》。此条例对农民进入城镇作出了 约束性并明确区分为农业户口与非农业户口两 种不同的户籍。城乡二元户籍制度从此建立，农民 被紧紧地捆绑在土地上，以此作为维系社会稳定与 收稿日期：２００９—０５—０６ 权利的重要组成部分，已经为世界上绝大多数国家 所承认和接受，我国签署和加入的《国际公约》 中明确写有“迁徙自由权”。同时，我国于１９９７年 基金项目：本文系天津市社科规划项目“关于天津户籍制度形成与改革趋势研究”（ＴＪＦＸ０８—０１２）的阶段成果。 作者简介：杨静（１９６９一），女，天津人，天津党校法律系助理研究员。 ２６ 山西省管理干部学院学报 第２２卷 ｌ０月和１９９８年１０月分别签署了“国际两公 约”，即《经济社会和文化权利国际公约》和《公民权 利和政治权利国际公约》，但至今未能批准。 可以说我国现行法律已经与公约相冲突，在法理上 也违背了“公约必须遵守”这一古老法律格言。没 有真正意义上的迁徙自由，就意味着我国的户籍制 度阻碍了自由价值的实现。 （三）现行户籍制度加大了城乡差距 现行户籍制度加剧了城乡割裂，阻碍了城乡统 筹，加剧了社会分化。据统计，１９７８年至２００７年， 中国农民人均纯收入由１３４元增加到４１４０元。其 中，２００７年，全国农村居民人均纯收入实际增长 ９．５％，是１９８５年以来增幅最高的一年。但城乡居 民收入比却扩大到３．３３：１，绝对差距达到９６４６ 元，也是改革开放以来差距最大的一年。究其原因， 我国现行户籍制度是与住房、消费、教育、社会保障 等利益直接挂钩，不同户籍有不同待遇，不仅人为地 把本应平等的身份划分了等级，而且加大了差 距。从城乡分割的二元结构向现代社会经济结构转 变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向，而 现行户籍制度是城乡二元经济乃至政治的核心 部分。应当说，城乡交流频繁、互动密切为打破“城 乡二元户口制”提供了社会基础。 （四）现行户籍制度也不符合国际惯例 发达国家和地区，特别是法系国家，一般都 有统一的户籍管理法，或者在有关民法或家庭婚姻 法中列专章规定。纵观其他国家和地区，户籍法律 制度具有以下特点： １．国外户籍制度功能较为单一。户籍制度主要 是登记人口事项、证明居民身份，为管理公共事 务和裁决民事案件提供依据和材料。而我国户 籍法律制度既是利益和资源分配的重要依据，又要 承担控制人口流动、维护社会治安、统一人口、提供 人口信息、证明身份等功能。 ２．没有户籍等级身份规定。户籍的原始功能是 统计和管理，与其他社会内容无关。世界上大多数 国家不仅在户口管理中不存在身份的不平等，而且 在相关的社会经济领域里，也极力避免因身份不同 而遭受不平等待遇，固定的职业和固定的居住地是 取得户籍的必要条件。而我国居民的户籍被打上了 世袭的烙印，城镇户口与乡村户口以及不同规模城 市的户口之间，存在着身份等级差异，在经济、文化 等各方面享受的待遇明显不同。 ３．在户口迁移管理上，我国实行的是事前迁移 制度，即居民必须凭迁移地核发的准迁证予以迁移。 国外实行的是事后迁移制度。目前，世界上有７０多 个国家实行事后迁移制度，即先迁徒，再登记，迁移 不受人为因素的，实行这样制度的国家，一般来 说他们的地区、城乡差距不大，社会收入富裕程度较 为均衡，居民生活状态较为稳定。 ４．在管理方法上，我国户口管理主要依靠各种 行政命令来执行，条块分割及不协调现象较为严重。 国外主要依靠户籍法或民法典，是靠“市场加法制” 的手段进行人口管理。如东京的高物价将周边地区 人口有效的隔离在外；韩国采取征收特别税的方法 和信货措施，加大中、小城市的基础设施投入，成功 的将工业活动和人口从特大城市分流出来；印度的 人口密度和流动率较我国高，６０年代通过鼓励特大 城市的卫星城市加大中城市的投资建设，创造就业 机会，改善城市环境，吸引特大城市和乡村人口移 民。结果，新增人口２／３居住在不到一百万的城市 中，特大城市加而各达和孟买的人口比重已经下降。 事实证明，用有悖于市场规律的其他方式和手段来 调节人口都不能取得预期的效果。 二、完善户籍制度改革的思路 （一）户籍制度改革的最终目标是人的全面发 展 追求人的全面发展是法的终极价值。既然实现 人的全面发展是法价值的归宿，那么我们当前进行 的户籍制度改革的终极目标也必然是人的全面发 展。这与马克思主义将人的全面发展作为主义 的基本原则和根本价值目标的观点是不谋而合的， 其包括如下二层含义：一是实现人的全面发展作为 户籍制度改革的最终目标是指人的。“统 一城乡户口”是户籍制度改革一个大的方向和目 标，但并不是“户改”的终点。同志指出，“发 展为了人民，发展依靠人民，发展的成果由人民共 享。”改革后的户籍制度关键是要实现城乡居民在 社会福利及各种社会权利上的统一。二是实现人的 全面发展作为户籍制度改革的最终目标是指人的需 求的全面满足，人的利益的全面获得，人的素质的全 面提高，人的潜能的全面发挥，人的价值的全面实 现。通过改革户籍等一系列制度，要将环境较好、技 术性较强、待遇较高的工种，必须从持有本市正式户 口者中选择的局面彻底打破，使人力资源合理优化 配置，更有利于人才的培养与选择。 第３期 杨静：我国城市户籍制度改革的理论思考 ２７ （二）加强立法调研，尽快出台统一的《户籍法》 我国制定新户籍法条件已经成熟，因此，应当尽 快出台户籍法，确立与迁徙自由理念相适应的开放 性的户籍管理机制，将人口管理纳入法治轨道。 １．通过加强立法调研，将近年来出台的 一１．及时修改和完善劳动法，建立城乡统筹的就 业模式。各地要取消对外来流动人口的就业限 制，使本地和外来人员平等地进行竞争；同时，建立 城乡统一的劳动力市场和服务网络，充分发挥市场 配置劳动力资源的功能和作用，促进人才和劳动力 系列户籍制度改革，各地探索的成功经验尽 合理有序流动。 ２．修改义务教育法，彻底解除入学、升学户口限 制。要把民工子女教育问题纳入到当地教育发展的 总体规划之中，统筹考虑。高考时，教育部门设定统 一早用法律的形式固定下来，为户籍立法提供必要的 法律准备。 ２．应当明确地把“迁徙自由”作为基本权利加 以严格保护。户籍法的制定乃是关涉公民基本 的重要立法，应当通过这部基本法律将迁徙自由的 的高考分数线，摆脱户口对高考制度的制约。 ３．进行农村土地制度改革，完善农村土地流转 原则具体化和制度化，明确规定中国公民在境内有 依法自愿选择居住地的自由，不受行政区域、时间长 短的约束（法律另有特别规定的除外），也不受任何 非法干预或。同时规定公民迁徙权的性质、地 位、内容，迁徙自由的条件等。 制度。要使农民进城并转为城市居民，就必须割断 进城农民与土地的原有联系，这既避免了农村劳动 力向城市转移以后出现土地撂荒问题，又可使农业 土地适度集中，走农业产业经营的发展道路。 ４．修改完善社会保障法，有步骤地建立全国统 一３．建立城乡统一的户口登记制度。打破原有的 农业户口和非农业户口的登记办法，建立以居住地 为标准的户口登记制度，取消以户籍所在地为主的 的社会保障机制。社会保障制度要覆盖全体公 民，让每位公民都充分地享受同样的国民待遇，消除 户口歧视、出生地歧视等。 参考文献： 登记，这样有利于流动人口的统计和上报，不易出现 因人户分离而产生的信息不准或信息漏报。全国各 类地区不再设立类似红印、蓝印之类的差别性户籍。 在完善各项户籍登记的同时，简化户籍登记事项，可 参照经验，只设立初设户籍登记、身份登记、迁 徙登记三项。 ［１］杨东平．２ｌ世纪生存空间［Ｍ］．北京：西苑出版社，１９９５． ［２］陆益龙．正义：社会学视野中的中国户籍制度［Ｊ］．湖南 社会科学，２００４，（１）． ［３］朱宝树．小城镇户籍制度改革和农村人１３城镇化新问题 研究［Ｊ］．华东师范大学学报，２００４，（５）． ［４］朱美娟．对“人口准人制”的法学思考［Ｊ］．广西管理 干部学院学报，２００６，（１）． ［５］翁仁木．对我国户籍制度变迁的经济学思考［Ｊ］．宁夏社 会科学，２００５，（３）． （三）完善户籍制度的其他法律措施 中国户籍制度的独特之处在于依附在户籍之上 的各种权利和福利，如社会福利、医疗保险、基础教 育等，因此，将户籍人口管理功能与户籍背后的社会 福利保障事项分开必然成为改革的重点和难点。 （责任编辑：张建萍） Ｔｈｅｏｒｙ Ｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ ｏｆ Ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ Ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ ＹＡＮＧ Ｊｉｎｇ （Ｔｉａｎｊｉｎ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ尸Ⅱ Ｓｃｈｏｏｌ，Ｔｉａｎｉｆｎ ３００１９１，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｔ ｉｓ ａ ｋｅｙ ｐｅｒｉｏｄ ｔｈａｔ ＯＵｌ＂ｃｏｕｎｔｒｙ ｗｉｌｌ ｅｘｐｌｏｄｅ ｔｈｅ ｄｕａｌｉｓｔｉｃ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｉｎ ｕｒｂａｎ ａｎｄ ｃｏｕｎｔｒｙｓｉｄｅａｎｄ ｐｒｏ— ，ｍｏｔｅｓ ｔｈｅ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｔｈｅ ｆｉｎａｌ ｏｂｊｅｃｔ ｏｆ ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ ｉｓ ｈｕｍａｎ’Ｓ ｏｖｅｒａｌｌ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｔｈｅ ｌａｗ ｂｒｅａｃｈｅｄ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｊｕｓｔｉｃｅ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｒｅｍｅｄｉｅｄ ａｓ ｓｏｏｎ ａｓ ｐｏｓｓｉｂｌｅ．Ｔｈｅ ｐＯ． １ｉｔｉｃａｌ，ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ａｎｄ ｃｕｌｔｕｒｅ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｐｅｅｌｅｄ ｏｆｆ ｆｏｒｍ ｔｈｅ Ｈｕｋｏｕ ｂｏｏｋＰｅｏｐｌｅ ａｒｅ ｅｑｕａｌｉｔｙ ｉｎ ｆａｃｔ．Ｔｈａｔ ｉｓ ．ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｏｒｉｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｈｏｕｓｅｈｏｌｄ ｒｅｇｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ；ｓｙｓｔｅｍ ｒｅｆｏｒｍ；ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ ｆｌｏｗｉｎｇ
