济南党校学报・２／２０１５ 参与民主＂视域下农村政治参与制度探微 刘 伟王 冲 摘要： “参与民主”兴起于２ｏ世纪６０年代，它重新解释了政治与参与的含义，倡导“直接参与与代议民主”的政治模式，是 一种渐进式改革方案。 “参与民主”适应了经济发展条件下大众的民主需求，对推动我国基层民主自治具有一定的借鉴意义。我 国的农村政治参与制度经历了人民公社时期与村民自治时期，受乡镇行政权力干预、农村政治参与制度供给不足与政治参与主体 性低等多种政治系统因素的综合影响，目前的农村政治参与已进入拐点，农村政治参与制度需要转向。理顺乡村关系，加强农村 政治参与制度建设、农民主体培育、乡镇与村民互动可优化农村政治参与制度。 关键词：参与民主，农村政治参与制度；民主权利 作者简介：刘伟，曲阜师范大学２ｏ１ 级政治学理论研究生；王冲，曲阜师范大学２０１ ３级马克思主义基本原理专业研究生（邮 政编码２７６８２６） 中图分类号：Ｄ６２１．５ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２－６３５９（２０１ ５）０２－００７０－０４ 政治参与制度起源于贵族反抗王权的斗争，从资本主 义政权建立起，它一直是民主政治的重要形式。由于代议制 经济一样，是工业社会的组成部分。参与民主追求公民个体 的政治价值，主张参与是实现个人平等的基本方式，认为公 民应平等、广泛参与国家的政治活动，参与贯彻决策与执行 民主内在的不可避免扭曲公意，因此公民参与政治决策成为 现代民主的重要命题。２Ｏ世纪６０年代以来， “参与民主”理 论展现出强大生命力，它将参与视作实现自由的平等权利的 自我发展的基本途径。参与制度具有弱化公民对权力的陌生 的全部阶段。２０世纪７Ｏ年代以来，伴随着资本主义政治、经 济、社会的新变化，参与民主理论在西方盛极一时，对代议 制民主产生强烈冲击，呈现多元发展态势。参与民主适应了 社会利益主体多元化的需求，分析了参与在民主中的重要作 用，发展了在代议制制度框架内丰富大众民主的渠道，强调 感、距离感，强化政治权利意识的功能。 现代性改革以来，我国农村实现了历史性转折，政治参 与制度进入一个崭新阶段，完善法律与制度，引导公民 逐步有序参与政治生活。在我国农村村民的政治参与权利集 中体现在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个领 域。公共部门为农村公民的政治参与提供稳定的政治环境， “参与”政治冷漠的减化效应， Ｊ１昌导参与主体的地位与权 利平等，反对决策部门的强势干预，更符合政治改革与发展 方向。 “参与民主”理论分析了造成现代民主困境的原因， 提出了相应改进举措。作为渐进式政治改革的一种方案， “参与民主”理论为我国农村政治参与制度提供了新的发展 路径。 但有效的具体参与规则缺乏仍是农村政治参与制度的瑕疵。 一、参与民主与农村政治参与制度 作为一个历史性范畴，农村政治参与制度是指居住于农 村的公民（主要指村民）积极参加农村内公共事务、公益事 业的决策与管理，实现自身权益与农村公共利益最大化的合 法的民主形式。在我国农村由于劳动还是谋生的重要手段， 全面推行直接民主缺乏可操作性，因此居于直接民主与间接 民主之间的“参与民主”在农村发展中拥有一定“市场”。 它可以有效维护人民民主，促进村民自治。作为一种新型的 民主形式， “参与民主”理论在农村的政治参与制度的构建 按照民主理论家简・曼斯布里奇的说法，作为正式术 语的参与民主是阿尔诺德・考夫曼于１９６０年率先提出的，… 即“参与的民主可以有许多有益的结果，其主要的功能不是 为了保护或稳定，而是能够发展人的思想、感情与行动的力 量。” 奈斯比特在《大趋势》提出“共同参与民主制”， 认为其是“代议制”的替代物而非简单补充，强调人们直接 参与决策，而不仅仅是选择代表 。参与民主理论重新认知 与解释“政治”内涵，认为政治作为一种涵盖“感性与理 性”并存的公共性行为，充满偶然性，与正理不相容。它和 中居于独特地位。长期以来，我国村民一直是动员式参与， 村民自治的确立催化了村民的政治意识与政治热情，他们通 过行使权利参与农村公共事务的管理，提高了政治素养。然 而在３０多年的村民自治实践中，村民只当家不做主，难以参 与日常村级事务，村民的自治权利保障缺乏细化可操作法 规。近年来，上述弊病引发多种社会矛盾，完善村民政治参 与的制度保障迫在眉睫。２０１４年的平度事件再次敲响了切实 保障村民政治参与权利的警钟，在《关于深化改革严 格土地管理的规定》中强调，在征地依法报批前，要将拟征 地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。换 言之，被征地农民享有征收前的知情权、征收过程中补偿标 准的议价权以及征收批复后的知情权。Ｌ５ 而知情权是政治参 与的前提与基础。 基层民主是社会主义民主最为广泛的民主实践，人民当 家做主的政体实质要求农村政治参与必须实现制度化，通过 制度化的政治参与保障村民的公民权利以及集体经济成员的 权利。 “参与民主”理论既与经济发展条件下大众的民主需 求相适应，又没有从根本上威胁统治权威的利益，ｌ６ 保持了 社会稳定，因此“参与民主”理论在一定程度上对建立健全 农村政治参与制度、推动基层民主自治的健康发展具有重要 意义。 二、农村政治参与制度的历史变迁 建国６０多年来，随着我国“三农”的变化，农村的 经济结构、社会阶层与政治制度的巨大变化构成了农村发展 的历史环境。农村政治参与制度经历艰难的发展路程，大体 上分为两大阶段：人民公社时期与村民自治时期。 我国农村改造运动摧毁了传统乡绅自治传统，国家权 力触角延及农村。在国家工业化与外交关系巨变的内外压力 下，１９５８年８月政治局扩大会议讨论通过了《关于建立 农村人民公社问题的决议》，要求各地逐步建立党政经高度 集中的管理机构——人民公社， “一大二公”的人民公社集 经济生产、行政管理等职能于一体，社内一切事务均由公社 决定。具有“威权”特点的人民公社整合了乡村资源， 强化了国家管理能力，加快现代化的步伐。然而人民公社僵 硬的与职能的缺陷严重压抑了农民的活力与积极性，扭 曲了发展农村经济的制度初衷。在畸形的管理下，农村 政治参与制度难产，社民权利意识处于朦胧状态。 我国现代乡村自治制度萌芽于新民主主义时期，毛 泽东在《新民主主义论》中指出： “新民主主义的政治实质 上就是授权给农民。”期间根据地摧毁旧权力体系，建 立男女平等参与的自治机构，并且通过改造和破坏旧的落后 的农村组织，建立新的社会组织机构来实现农村改造。改革 开放后，我国农村政治参与进入崭新发展阶段，１９８２年我国 修订颁布的《》第１ １ １条规定“村民委员会是基层群众 自治性组织，”这一时期我国初步建立了村民自治制度，巩 固了基层民主。村委会作为村民自我管理、自我教育、自我 服务的自治组织，在村民政治参与过程中起着引导作用。依 托于民主选举的村民委员会过滤基层不合理的要求，保 障了村民的参与权利，催化了村民权利意识，使其适应了现 代化的进程。市场经济分化了公域与私域，打破了村民权力 依赖意识。纵览３０多年的村民自治，农民的主体意识与主体 能力逐步增强，基层民主进一步发展。但是农村的政治参与 发展缓慢难以适应于经济步伐，缺乏细致化的微观政治参与 制度，村民政治参与不平衡、组织化程度低。从公民参与投 票活动、接触、参与政治表达等情况来看，我国农村公 民政治参与主动性和自觉性较低、具有明显的宗族性和派系 性，农村公民政治参与稳定性和水平不高、结构不平衡，非 制度化、非程序化等问题依然突出。【 三、制约农村政治参与制度发展的政治系统因素 二战以后，两极格局催化了资本主义的迅猛发展，资产 阶级代议制民主的弊病也突出显现。日益庞大的官僚机器、 复杂的政治活动以及对公民民主政治生活的压制，严重扼杀 了民众的积极性与参与性。 在代议制民主中，参与被限定 为人民对决策者的选择，公民放弃对自我利益的直接维护， 将之交由经选举产生的决策者，Ｌ９ 日益固定的政治阻碍 了大众政治权利的行使。 “参与民主”理论基于“代议制” 民主的弊端应时而生，它从政治系统的角度分析公民权利受 限的原因，倡导“直接参与＋代议民主”的政治模式。参与 民主理论的先驱卡罗尔・佩特曼认为不规范的政治运行机制 使权力与权利的行使和社会与国家边界的更加模糊，致使国 家经常性扭曲、违背公共意志，产生社会不公。一般而言， 政治参与制度与经济发展呈正相关。在改革开放与市场经济 的刺激下，农村政治参与制度渐渐释放生机活力，政治参与 制度法制化、规范化程度不断提高。但是农村政治参与制度 仍受到诸多因素的制约，阻碍其现代化的发展进程。厘清制 约农村政治参与制度民主化的政治系统因素，是解决其问题 的必要环节，也是完善社会主义基层民主的内在要求。 （一）基层党政机构对农村政治参与越位干预和错位管理 在中国社会急剧变化与区域经济发展不平衡的背景下， 乡镇与村庄之间权力与利益边界是相对模糊的，乡镇政 府由于其高度组织性与掌控大量资源的优势使其在行政权与 村民自治权的博弈中占据主导地位。虽然《村委会组织法 规定： “乡、民族乡、镇的对村民委员会的工作给 予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围 内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的开展 工作。”但是乡镇决策机关的管理职权伴随着经济发展不断 扩大。长久以来，由于农村法定隶属关系模糊，乡镇把 村两委视为下级执行机构，不时干预其运转，村两委职能异 化，这极大削弱了村民自主参与意识，妨碍了农村政治参与 的良性发展。一方面，基层党政机构为更好贯彻自身意图， 肆意干预农村选举活动，扶植代理人，违逆广大村民的选举 意志，激化乡村矛盾；另一方面，基层党政机构插手农村日 常事务管理，获取不合理收益，排斥村民信访，管制上访村 民，村民难以维护政治自由权利。 ７１ （二）农村政治参与制度供给不足 就是这一机制的重要组成部分。＂Ｉ” 维护村民的主体性是加 强农村政治参与制度建设指向，必须进行制度突破与创新， 规范行为，加快法治建设，提升村民素质，加强与 村民的双向沟通，实现农村政治参与制度化。 （一）规约乡镇职权，理顺乡村关系 农村的有序与稳定依赖于村民积极的政治参与，良性的 政治参与需要相应法律法规的保障与约束。目前我国村民政 治参与法定渠道主要有村委会换届选举与县乡选举。 在经济条件与文化氛围落后的农村地区，村民的政治选举权利 容易遭受当地家族势力、富人阶层与黑暗势力的侵扰。“ 我国目前政治参与制度的供给明显不足。人民代表大会 制度在实践中仍然存在着一些偏差和问题，一些具度尚 乡村治理由人民公社进入乡政村治的重要根源就是乡镇 基层行政权力过大，抑制农民的积极性与政治活力。乡镇政 府侵犯村民的参与权等合法权益是造成当前乡镇基层与 群众冲突的主要原因， 因此规约乡镇行为是促进基层 政治参与发展的重要途径，乡镇权力与职能行使必须要 遵循法律边界与公平公正的利益分配原则。通过制度化手段 待进一步完善和健全，村民自治代表机构选举的不规范，信 访制度未能从根本上满足农民政治参与的制度化要求。 人 大代表的素质与数量、的工作方式了的立法职 能，导致农村政治参与制度法律的难产。虽然一些地方 制定了行规，但其权威性不足，缺乏全国统一性的法律 制度。基层行政执法部门整体素质与政治参与制度的发展不 协调，执行力度不够。受阻于人力、物力的有限，对贿选、 操纵选举行为的监督治理较小。 （三）农村政治参与主体的缺失 农村政治参与制度是一种社会管理方法，村民与的 互动过程。村民是政治参与活动的主体，村民的广泛参与有 助于提高村民的政治素养与公共的贯彻。受制于传统观 念、粗放的经济方式，村民对的依赖性依然很强，认为 应“为民做主”，无视自己的“主人翁”地位。农民私 有观念与小农意识、功利主义的混合致使农民形成政治参与 的狭隘心理，制约村民的参与意识与参与能力。许多乡镇政 府与村两委抵制村民的政治参与，害怕会妨碍其管理，因此 村民的政治参与只是临时性集会，尚未形成固定制度，这使 参与主体的利益表达受阻。此外，工业化社会背景下农民流 动的数量与规模的增加进一步削弱了流动人口政治参与权利 的行使，他们在流入地是“二等公民”，他们在流入地的政 治权利并没有得到相应的保障。在流入地，绝大部分流动农 民没有行使过自己的政治参与权利，也未参加过公共事务的 决策会议。 四 农村政治参与制度的路径建设 于海清在《当代西方参与民主理论评析》一文中科学 归纳参与民主的变化：除继续从理论上对参与民主的合理性 作出论证外，转向对于参与民主的具体运行机制和实现方式 的探讨。参与民主理论认为在更大范围上推行直接民主是民 主历史演进的固有规律，参与民主不仅仅指公民对方案 选择的平等投票，它理应包括从议程设置、偏好表达、有效 听证、审议及意见形成的全过程。参与民主语境下，讨 论、对话和协商受到参与民主理论家的强烈推崇，被认为是 参与民主最重要的工具。“ 参与民主理论对公民参与的信仰 与我国人民当家做主的要求在本质上也是契合的，参与民主 为我们正确处理农村政治参与提供了新的视角。 “要是公共 能真正照顾到全体人民的利益，就必须确保公民政治参 与主体价值的实现，就必须建立有效的保障机构，参与本身 ７２ 将非理性合法的行政行为从乡镇的职权中剥离出来，限 制乡镇违规干预村民基于政治参与制度的合理诉求表达，约 束乡镇机构打压群众正常信访与合活动，规范乡镇政 府具体行政行为，促进乡镇行政管理与村民自治的有机衔接 和良性互动。 自２０世纪末，县乡财政危机凸显，乡镇成为“职 业经理人”，寻找更大的掌控具体事务的权力，形成物化的 利益逻辑，乡镇模化为利益群体。推进村民政治参与建 设，规约行为只是其中一环，整合乡镇利益，过滤 其非法行为，引导其利益需求于法治范围内也是必要举措。 （二）强化政治参与的法治建设 加强法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然 要求。党的十八届四中全会提出为了保障人民民主，必须加 强法治，必须使民主制度化、法律化。政治参与制度是村民 政治权利制度化的利益表达途径与载体，虽然 村委会组织 法》从国家层面界定了农村政治参与原则与程序，但是缺乏 细化的法规，因此补充政治参与的实体性法律与程序性法律 是可行的，也是必要的。作为社区公共利益的代表者与 社会秩序的维护者，坚持公平公正的原则完善政治参与制度 与程序，各地方立法机构应制定本地村民政治参与的办法与 条例，建立相应的法律制度以规范乡镇与村民的行为， 明确合法正常的具体行为与越权干预行为。行政机 构要强化法律执行，建设高效廉洁的行政执法队伍，提高执 法人员素养，尝试建立信息举报与反馈系统，对于群众举报 及时处理并将结果限时反馈到举报人手中。司法机构多与行 政执法机关联合执法，加大普法力度宣传，不定期暗访，严 查村民贿选等行为。 （三）培育村民主体意识与能力 在农村政治参与制度的建设进程中，任何村民之外的 力量都是外在因素，而不可能是内在因素，村民是农村政治 参与的主体性力量，在政治参与制度建设中发挥着决定性作 用，因此内在地增强村民政治参与意识是实现其主体性根本 办法，这最重要的是提升农民的素质与能力。一是通过现代 媒体与科技工具加强对村民的教育与技术培训，增强其经济 实力，引导与激励村民参与村级事务，在政治情境中培养政 治参与意识，提高政治认知力。二是培养村民的公共精神， “要使得公民自觉地参与政治，仅仅依靠他们自身的个人利 益驱使是远远不够的，还必须有足够的公益心，即对公益事 业的关怀。”ｕ 借助多种群体活动与丰富的社会组织，动员 群众广泛参与，增强群众对公共事务的兴趣，培育村民的自 组织能力，促进集体行动。 （四）加强与村民互劝，推动政治评议制度建设 信用贯穿于与公众的整个互动关系之中，良 好的公信力是村民与互动的前提。乡镇必须树 立依法行政的理念 依章办事，提高乡镇基层干部与公务人 员素质，乡镇公职人员合理合法地使用自由裁量权，提高政 府公信力。与村民互动的重要指标是政治参与质量，建 立农村政治评议制度是衡量政治参与质量的必然要求。建立 科学可量化的评议制度对于推进公平的政治参与、提高政治 参与质量、强化领导人的责任意识、农村的有序运行意义非 凡。 在农村政治参与评议制度建设方面，可采用自评与众 评两种方式，对干部进行德、能、勤、绩等多方面的评定， 最后对农村干部评定优秀、称职或不称职的等次，根据考核 成绩给予差异化奖金。农村受限于经济实力与村民素质，可 以设立居见箱，定期收集统计村民对村两委的建议，在 农村成员代表大会上宣读。农村要根据自身实际设立评议制 度，经常深入群众家走访，归纳整理村民的看法，并把建设 性的意见向基层推荐。 尽管世界各种发展模式差异性极大，但是政治参与的 深度演进是世界文明发展潮流。政治参与主体呈扩大化趋 势，参与方式由单一化到多样化再到多层化发展，参与渠道 扩宽是农村政治参与制度的发展方向。政治参与是参与民主 的核心命题之一，公民参与是衡量现代民主的重要指标，是 民主政治的基本立足点。政治参与是实现农村善治的必要条 件。俞可平认为只有通过公民参与，民主政治才能真正运转 起来。参与民主渊源于西方，２０世￣Ｐ．８ｏ年代之后，由于参与 民主理论和实践的激进性、空想性以及极端性 而进入低潮 期，逐渐被协商民主取代，但是其主张保护公民个利、 扩大政治参与的路径对中国农村政治参与制度的建设仍有启 发借鉴意义。 参考文献： 【１】【６］于海青．当代西方参与民主理论评析［Ｊ］．国外社会科 学，２００９（４）． ［２】杨静．论现代公共行政中的公民参与［Ｄ］．中南大 学，２００４． 【３】于峰，卢瑾．政治参与：参与式民主的核心［Ｊ］．人民论 坛，２０１ １（２．０）． 【４］李成实．参与民主理论：治疗政治冷漠顽疾的良药【Ｊ】． 山东行政学院学报，２Ｏ１２（４）． 【５】赵晓秋．对“平度火灾”事件的法律考问【Ｊ】．法律与生 活，２．０１ ４（８）． 【７】侯铁虎，黄召才．建设新农村中的农民政治参与研究 【Ｊ】．理论探索，２００６（２）． ［８］梁闻菁．参与民主理论对我国公民政治参与的启示［Ｄ］． 长安大学，２００９． 【９】【１２］袁建军，金太军．参与民主理论核心要素解读及启 示［Ｊ］．马克思主义研究，２０１ １（５）． ［１ ０】白臻．中国农民政治参与的制度建设研 Ｄ】．中国海 洋大学，２０１２． 【１ １】周挺．乡村治理中的农民政治参与［Ｊ】．福州 党校学报，２００８（６）． ［１ ５】杜峰．当代中国公民政治参与制度化研究【Ｄ】．南京师 范大学，２＿００８． ［１４】金太军．村庄治理与权力结构［Ｍ】．广州：广东人民出版 社，２＿００８． 【１ ５】许纪霖．当代中国的启蒙与反启蒙［Ｍ】．北京：社会科学 文献出版社．２０１ ０． ［１ ６】郑慧．参与民主与协商民主之辨【Ｊ】．华中师范大学学 报（人文社会科学版），２０１ｚ（１ １）． （责任编辑张讯） ＇７３
