第５５ｉ期 管理观察 ２０１４年８月 第２４期 Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ＯｂＳｅｒｖｅｒ Ｆ旬出版 浅共制定中的公民参与 杨龙雨 （贵州大学公共管理学院，贵州 贵阳 ５５００２ ５） 摘要：本文分析了地方制定中公民参与的主要问题，诸如在制定过程中公民参与缺乏 具体的法律保障、参与途径少、不畅、公共制定的信息不透明，公民自身素质和意识不足等，并提 出一些相应的对策建议。 关键词：公共公民参与 １．公民参与的内涵 群体的利益，使失去公平公正。一些地方和行 政人员追求短期效应，在没有调查的基础上，’将不 民主政治和市场经济在中国的逐渐发展，公民的公 成熟的实施，常常遭到人民群众的反对，造成资源， 民权意识，自主意识和主体意识提高。改革和完善决策 出现一些“短命”。 机制，确保公民对社会政治生活的有效参与，是建设有 ２．２公民参与公共制定的渠道少，不通畅 中国特色社会主义政治文明的核心内容之一。 公民参与公共制定主要有三种渠道。一是地方 公民参与概念从狭义上看是指在代议制政治中，公 人民代表大会以及政治协商会议，公民通过民选代表和 民参与投票选举的一系列活动，即公民参与选出代议制 推荐政协委员的方式参与决策。二是地方的各 机构和的过程。是现代民主政治的体现。也是现代 种智库，作为决策的参谋发挥公民参与作用。三是 社会公民的一项重要责任。从广义上说是指公民设法影 信访，热线，论证会等渠道。然而，在参与过程仍 响以及推动政治系统决策过程的活动。广义的公民参与 然有诸多的问题：从选举制度上，我国只有县级和以下 不仅包括政治参与，还包括公民的公共利益、公共诉求， 的是通过选民直接选举产生，县级以上的 公共事务管理等方面的参与，即民主行政参与。 代表无法直接由公民选出；信访制度不能建立与公民的 有机联系机制；第三部门不发达不完善，公民参与的组 ２．公民参与地方公共制定中存在 织化程度较低等。从公民参与的实践效果看，公民有效 的主要问题 使用，行之有效的参与渠道数量少且不通畅。真正能广 泛吸收社会团体，媒体，民间思想库和公民参与到 ２．１公民参与公共制定缺乏具体的法律保障 制定的制度化渠道欠缺。这样，使公民参与流于形式， 当前我做和法律虽然对公民参与制定的权 止于表层。公民若无法有效参与事关自己切身利益的行 力均有规定，但是，在操作程序上没有具体的实施办法， 政决策下，倾向于越级上访，最近几年进京上访的数量 公民参与制定非制度化，程序化。诸如参与的范围、 逐年增多便是例证。容易引发件，例如２０１２年 程序、渠道，方法和参与权利受侵犯后的维权途径等都 大连，厦门，宁波的“Ｐｘ项目”事件。所以，需要拓宽 无明确的规定。在法律地位上，公民参与公共制定 公民参与公共决策的渠道。 法律保障不足。当公民依据规定中的权力无法有效 ２．３公民参与的自身原因 参与到公共制定过程或者权利被侵犯或者付出较高 社会的进步和民主的发展，公共的制定吸引公 的成本时，他们倾向于不参与或者消极参与，造成公众 民广泛参与，然而，公民由于自身原因而渐渐地变得不 和之间的不信任，降低了得到合法性。此外， 能参与或者消极参与。一方面，公民参与公共制定 由于缺乏法律制度上的保证，一些强势利益主体利用法 的意识薄弱。由于历史遗留下来的小农意识，臣民心理， 律空白，向施加压力，让的制定符合特定利益 等级观念等传统政治文化等思想和受教育水平，经济条 作者简介：杨龙雨（１９９１一），男，贵州Ｉ铜仁人，贵州大学行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共组织与公共经济 ・３３・ 与公共管理 件等的影响，公众参与公共制定的主动性，自觉性 和理性化程度相对较低。缺乏积极参与公共制定的 意识。把制定看作是和精英们的事情，觉得自 决策有法可依，有规可循。加强制度性约束，把权力关 进制度的笼子里，减少决策行为的随意性，用法律 规范决策过程，将的公共纳入法制化轨道。 己在公共制定中无足轻重，不关自己的事，有的人 在从众心里的支配下消极参与。另外一方面，公民参与 能力不足。公民参与制定的效果受到公民能力的制 约。目前，我国公民整体素质不高，文化程度偏低。看 待问题的视野狭窄，不了解政治规范和政治过程，对自 己在制定过程中的作用不清楚等诸多原因的影响。 ３．２提高公民参与公共的组织程度 ３．２．１完善第三部门。公民以个人身份参与公共政 策制定提出意见和建议往往很少被给予考虑，而第三部 门作为组织团体，可以把利益诉求相同的人联合起来， 在和公民之间作为“中间人”，不仅可以向公众宣 传和解释的，也可以把公众的利益需求和意见 出现了公民有参与想法与公共制定需要的能力要求不符 现象，公民参与的效率不高，甚至无效。 ２．４公共制定的信息不公开 地方对相关信息的公开和公民对信息 的掌握是公民参与制定的前提。信息公开程度和信 息获取途径的难以程度，数量直接影响公民参与的广度 和深度。然而，在信息公开的过程当中，多数仍由 地方和有关部门决定，信息拥有上的垄断性。 出于自身利益考虑，只对部分的信息进行公开或者 在信息的公布方面不积极，不透明，不全面，掩盖真实 信息。造成公民想获得的信息相当的困难。尤其是 在重大的行政决策过程当中，公民掌握的信息更是有限。 致使信息的不对称和渠道不畅。公众无法准确明白 的价值目标，对部信任，更不能对的制定 和执行提出合理建议。这样一来公民参与制定的效 用和积极性势必大打折扣。 ３．改善公共制定中公民参与状况的对 策建议 ３．１完善公民参与相关的法律制度 首先，加快完善公民参与制定范围的的相关法 律。公民的参与机制建立还需要法律对公民参与的范围 予以法律上的肯定，否则只是一种象征意义上的参与。 其次，在确定公民参与的范围基础上，还需要明确规定 公民参与的法定化，把公民参与制定作为方案出台 的一个必经程序，对没有经过公民参与的以及对公 民的利益造成利益侵害的判其无效并追究相关人员 的法律责任。最后，公民参与政治过程须有可遵循的制 度和程序化的保障。在和法律赋予公民参与的 权力前提下，完善法律制度，明确公民参与的方式， 程序，途径和规范。做到有法可依，使制定过程中 的公民参与制度化，程序化，法制化。另外，通过立法 建设，对地方的公共制定行为过程进行必要的 监督，加强的行规和规章制定。让的行政 和建议反馈给部门。 有利于公民在利益表达过程减少信息损失，降低参 与成本，找到一个合法的利益代言者和合法的表达途径。 所以，对于第三部门，应进行积极培育和规范的态度， 促进公民社会的发展，帮助民间组织的健康发展：首先， 对于我国社会组织管理的法律欠缺，要健全第三部门的 立法。改善社会组织成长的制度环境，将第三部门的发 展纳入制度化、规范化和法治化的轨道。其次，要 加大对第三部门的扶持，可以借鉴西方国家各种利益集 团对于的影响，形成均衡。根据我国情况，发 展一些与利益集团类似的社会团体，让它能在政治过程 中充分表达，提高过程的民主性和科学性。 按照我国国情，发展具有利益集团某些相似特点的 社会团体，使其在过程中能充分表达，促进政 策过程的科学化、民主化。对第三部门的资助需要 进一步加强，促进民间组织自治化进程。培育出经济上 自由、政治上自主，且不偏离国家政治方向的社会力量； 此外，需主动与第三部门建良性的互动机制，为第 三部门参与的制定创造有利的环境条件。 ３．２．２健全地方公共制定听证制度。学者约翰・ 克莱顿・托马斯说过，“当被要求公民参与 过程中，他们通常采用一个在现代扩大公民参与，很久 以前就广为流行的程序：“公民会议或公开听证会”。 １９９６年，听证制度在我国正式确立，作为一种制度的确 立设计，要求在制定公共之前要进行听证，倾 听多元利益主体的意见和看法，扩大的群众基础， 确保的制定符合，减少方案因为关键信息 缺乏引起的失误。它的实施有利于实现公共决策的透明 度、科学性和公正性，防止权力滥用和现象的产生。 当前我国听证制度取得了明显成果，但成整体上说，仍 有诸多问题，部分听证会被异化为合理性证明会，变为 一些部门谋利的防守，公开听证仅仅是走过场。所以， 需要从以下几个方面完善，让公民有效参与到听证会中： 首先，健全公开听证程序和机制，增加听证的透明 度，避免部门声音代替群众的发言权。一方面是明 与公共管理 确法律对听证程序的规定，对违反程序的视为无效， 并追究相关负责人的法律责任。此外，通过多途径提前 序的正义观。可以通过电视与网络等媒介对听证过程进 对于听证结果进行跟踪反馈，保证听证结果的切实履行。 息沟通，提高制定过程的透明度就应该： ３．４．１各级地方必须进一步认真贯彻和落实国 便于公众的监督。只有透明的制定程序，才会有反 告知公众听证会，根据条件允许公众旁听，增强听证程 务院制定的政务信息公开条例。保证符合程序公开， 行直播，自觉接受社会公众的监督，实行阳光行政，并 应民主的方案出台，让公众更好理解并接受。 要确保公共制定程序公开，公开内容的真实性。要求政 府深入开展调查研究，进行调查，吸取目标群 其次，听证会涉及多方利害关系人，涉及多个层次， 有充分的代表性，利益分配的公正性。从制度和程序等 因此必须合理确定代表的比例，确保参与听证的代表具 体的意见和建议，深化和改善制定中的信息公开工 作，为公民可以更好参与公共制定创造良好条件。 实质上保障代表能发表自己的建议和意见，并且能被有 效采纳和利用，实现公民的有效参与。 最后，听证制度的实施范围需要扩大。在许多重大公 共决策中，只要事关公民、法人或其他组织切身利益 的决策项目时应提前进行社会公开，使公民直接或间接参 与到制定过程。明确听证的功能定位，需要先清楚听 证活动中所表达的意见对最终决策的影响与程度。 ３．２．３新的参与渠道。随着信息和网络技术发展， 一些新的公民参与方式正在兴起，例如媒体和的压 力，网络讨论即时信息工具以及民间思想库，应认 识和肯定这种新的变化，对于公民这些新的参与渠道进 行正确的引导和管理，使其能够被合理、充分的利用。 ３．３培养公民参与意识，提高公民参与能力 ３．３．１积极引导和宣传参与型的政治文化。目前我 国公民参与普遍存在着参与意识相对缺乏，参与的 自觉性、主动性和理想化程度较低等问题。要积极 引导和宣传参与型的政治文化，培养公民的参与观念， 宣扬民主政治，破除封建落后的政治思想观。让公众认 识到作为社会主义国家主人翁的地位。提高公民参与的 积极性和责任感。公民是制定平等的参与者、意见 的表达者和自身利益的维护者，多途径有效参与过 程，提高制定的民主化程度，减少执行的阻碍。 ３．３．２加强公民素质建设，提高公民的参与能力。 公民的素质尤其是文化素质和能力的高低直接影响公民 参与制定的水平。因此，必须加大教育投资，促进 公民文化素质和能力的提高，公民参与才有了基础。另外， 公民参与制定过程的相关知识多途径宣传和培训传 授，培养公民的民主政治行为能力，使公民了解制 定过程，了解如何通过制定参与维护和实现自己的 合法权益。提高其参与能力和水平。 ３．４推进和深化地方公共制定中的信息公 开制度 公众有效参与制定与相关信息公开的程度， 范围密切相关。所以，为了利于公民有效参与公共 制定和反应公共利益诉求，提高公民和对的信 为了使公开的程序和内容要求具有可操作性，其操作制 度应该实用和简便可行。这样，公民才能有效的参与到 制定过程中。 ３．４．２扩大信息公开的范围。目前，信息 公开条例对于信息公开与保密之间的界限划分存在着对 例外事项规定过宽，不明确。一些倾向扩大自身的 自由裁量权，缩小信心公开范围和程度。因此，必须通 过法律途径细化，、明确，扩大信息公开的范围， 通过法律对地方信息公共的行为进行监督，建立政 府信息公开自由裁量责任追究制，尽可能地减少信息公 开过程中的随意性。 ３．４．３拓宽信息公开的 道，推行电子政务。 电子政务具有简洁、远程的特点，它可以使公民不受时 间和地点的了解信息，并且可以实现、公 民在网上的双向互动。因此，当有问题时，能较快 形成和公民彼此倾向的公共。所以，地方 没有理由忽视电子政务意义和建设。首先，要通过相关 法律法规强制各级以及部门推行电子政务。其次， 扩大电子公开的范围。能在网上公开办理的政务、 公务，都应尽量到网上办理提高的办公透明度，便 于群众的监督和反馈。可以通过网络定期与公 民进行对话，解决公民实际中的问题。官方微博不 失为一个进步。 参考文献： ［１１【美］珍妮特・Ｖ・登哈特、罗伯特・Ｂ・登哈特著，丁煌译．新 公共服务［Ｍ】．北京：中国人民大学出版社，２００４：４０－４１． ［２】克莱顿・托马斯．公共决策中的公民参与［Ｍ】．北京：中 国人民大学出版社，２００５，１５ ３． ［３】李图强．现代公共行政中的公民参与［Ｍ］．北京：经济管 理出版社．２００４．４０． ［４］陶东明，陈明明．当代中国政治参与［Ｍ］．杭州：浙江人 民出版社，１９９８，１０４． ［５］魏娜．公民参与下的民主行政［Ｊ］．国家行政学院学报， ２００２．（３）．１９． ・３５
