泉州市开展农村集体土地流转的实践与思考

第２６卷第３期　泉州师范学院学报（社会科学）　Ｖｏ１．２６　Ｎｏ．３　２００８年５月　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｑｕａｎｚｈｏｕ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓ０ｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　Ｍａｙ．２００８　泉州市开展农村集体土地流转的实践与思考　郑　文　谦　（泉州师范学院后勤管理处，福建泉州　３６２０００）　摘要：土地问题是解决“三农”问题的核心和基础。如何正确引导农村集体土地流转、优化土地资源配　置，已成为现阶段农村工作中亟待解决的一项重要课题。通过对泉州市集体土地流转情况的调查，在总结泉　州市开展农村集体土地流转的形式、做法、作用和经验基础上，针对当前我国农村集体土地流转中普遍存在的　问题，提出解决的思路与对策。　关键词：泉州；农村集体土地；流转　中图分类号：Ｆ３０１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９—８２２４（２００８）０３—００４３一Ｏ４　收稿日期：２００８—０２—１６　作者简介：郑文谦（１９５５一　），男，福建泉州人，研究员，从事教育经济学与高等教育管理研究。　泉州市总人口７６１万人，其中农业人口４７５　推广，大大降低了农业成本，耕地利用率明显　万人。农用地１２４２．４８万亩（农用地中耕地　提高。　２３５．６２万亩），建设用地１９４．４Ｏ万亩，未利用地　２．“耕地产权租赁”　这种形式以惠安走马埭　２４９．８７万亩。全市耕地总量仅占土地总面积的　土地流转为代表。１９９７年，中绿公司以承包土地　１３．９７　，人均耕地０．３１亩，低于全国人均１．４３　使用权，向农民提供“公司＋基地＋农户”的经营　亩、全省人均０．６１亩。改革开放３Ｏ年来，泉州不　模式，建立菜粮轮作、一年多熟的高效耕作制，推　断完善和深化农业和农村改革，积极推行农村集　行产、加、销一体化经营，建立出口型蔬菜基地，使　体土地有序流转，努力探索一条具有泉州特色的　粮食单产和年产值大大提高。片区内农民通过出　农业农村稳定发展的路子。　租耕地和参与基地生产，成为既有田租收入又有　一工资收入的农业工人。　、农村集体农用地流转集中　３．“耕地入股、农工联营”和“耕地入股、企业　推进了农业的规模经营和集约　经营”　这种形式也是农民容易接受的形式。　化经营，农民收入得到增加　１９９６年南安市露江村在农户自愿的前提下，采取　以土地人股的办法创办农业开发农场，全村９００　（一）农村集体农用地流转的主要方式　亩分散经营的耕地折股入场，再由农场与南安糖　１．“耕地股份合作制’’这种经营方式以晋江　厂搞农工联合经营，使集体耕地成为糖厂的甘蔗　洋埭村最为成熟。早在１９９４年，晋江陈埭镇洋埭　生产基地，并由糖厂提供技术指导，统一耕作、统　村成立耕地股份合作董事会，把全村集体所有制　一施肥、统一除虫，农场按农户土地承包股权进行　的耕地统一集中，按人口数折合股份分给农民，使　土地分红，糖厂按经营合同另付农民耕作劳务费，　之成为股东，然后由股东选举产生的董事会通过　该村农民收入比以前分散经营增加５Ｏ　以上。　竞标发包连片承包给种田能手进行规模经营，并　惠安紫山镇赤土村则是以农民承包地人股，与村　把农业用地的收益和非农业用地收益按股份分配　集体共同组建农业企业，统一经营集体土地，农民　给各个家庭。由于耕地的规模经营实现了农业机　参与耕作，共担风险，收成时由企业按股分红，按　械化，加上种田能手的科学管理，农业新技术及时　劳付酬。　维普资讯 http://www.cqvip.com

４４　泉州师范学院学报（社会科学）　２００８年５月　（二）农村集体农用地流转的作用　１．农村集体农用地流转实现了土地适度规模　经营　农村集体农用地流转可以避免土地分散经　营、固定资产重复投资，实现农业生产区域化、专　业化、规模化，发挥大中型农机耕作的优势，提高　农业机械使用的整体水平。这不仅是农业产业化　经营和农业结构调整的需要，也是转变农业增长　方式的需要。　２．农村集体农用地流转有利于消除城乡二元　结构农村集体农用地流转改变了部分农民“亦　工亦农、亦商亦农”的兼职化状态，可以合理地引　导农村剩余劳动力向非农产业转移，促进农村劳　动力向城镇集聚，逐步消除城乡二元结构，促进现　代化农业的发展［１］。　３．农村集体农用地流转促进了土地利用率的　提高　由于青壮年农民外出务工，农村集体土地　粗放经营普遍较为突出，甚至出现土地荒芜现象。　实行土地流转，让耕地集中到种田能手和开发业　主手中，促进土地、资金、技术、劳动力等生产要素　的合理流动和配置，实现耕地的可持续利用，从而　提高了土地的利用率。　４．农村集体农用地流转增加了农民的收入　实行农用地流转，大量剩余劳动力向第二、三产业　转移，一些农民外出务工经商，可增加收入。土地　集约化经营既降低农业生产成本，又有利于提高　农业产量和经营效益。在外务工经商的农民既能　增加收入，承包了别人土地的务农人员收入也有　所增加。　二、农村集体非农用地流动　推进了第二、三产业的发展和　升级，城镇化步伐明显加快　（一）农村集体非农用建设用地流转的主要　做法　泉州市在积极探索农村集体“农用地向集约　化集中”的同时，选择永春县为首批试点，对集体　非农用建设用地土地使用权转让、作价（出资）人　股、出租、抵押等问题做了有益的尝试［２］。主要　做法：　１．遵循农民自愿原则，确定集体非农用建设　用地条件在实践中，明确规定非农用建设用地　的流转必须具备三个条件：一是要经主管部　门合法审批，并取得　集体土地使用证》；二是要符　合土地利用总体规划和城市总体规划、乡镇建设　规划；三是涉及土地转为国有的应取得集体土地　所在村委会、村集体经济组织或村民小组的书面　同意意见。　２．区别不同的集体非农用建设用地流转方式　集体非农用建设用地流转方式包括转让、作价　（出资）入股、出租、抵押、破产、兼并等形式。集体　非农用建设用地流转后用于经营房地产开发的，　必须转为国有，实行招标、拍卖方式供应土地；集　体非农用建设用地使用权在集体经济组织内部流　转的，不改变土地的集体所有制性质。集体非农　用建设用地流转，必须转为国有土地，由县级以上　地方办理转权审批手续，不再办理征地　手续；集体非农用建设用地抵押的，应经村委会、　村集体经济组织或村民小组同意，出具统一抵押　人将其合法拥有的集体土地建设用地使用权作为　抵押物，在实现抵押权时，愿意将该宗土地转为国　有土地的承诺。县级土地管理部门应与抵押人签　订附条件的土地转为国有并有出让的合同，明确　转让时转为国有，出让金征收比例、出让金优先受　偿等内容。　３．规范集体非农用建设用地流转审批　一是　集体非农用建设用地在本集体内部流转的，原土　地使用者须持集体土地使用证及集体土地使用权　流转合同等合法证件直接到县国土部门直接办理　权属变更登记手续。二是集体非农用建设用地在　本集体组织外发生流转的，原土地使用者须持集　体土地使用证、集体土地所有者同意流转的书面　意见、地上建筑物产权证及拟定的土地使用权流　转合同等合法证件，经乡镇审核同意后，　报县国土部门。县国土部门根据土地利用总体规　划及城市总体规划、乡镇建设规划等要求审核，参　照《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办　法》第四十条规定的具体建设项目供地审批权限，　报市、县批准。　４．合理制定集体土地流转收益金比例　由国　土部门结合市场的实际和城镇基准地价，对各类　集体建设用地分等定级，确定各乡镇不同用处集　体非农用建设用地流转价格，经县批准　后公布实施不同用途、不同级别征收集体土地流　转收益金的征收标准。永春县各乡镇按基准地价　１Ｏ　（调整幅度控制在２Ｏ　以内），流转中根据该　维普资讯 http://www.cqvip.com 第３期　郑文谦：泉州市开展农村集体土地流转的实践与思考　４５　标准确定土地使用者转让土地时应向村集体组织　缴交的收益金，所收的土地价款归农民集体所有，　税收交国家，土地收益由县、乡（镇）、村三级分配，　比例为２５：３０：４５。　（二）农村集体非农用建设用地流转的作用　１Ｉ有利于合理配置土地资源　进入流转的企　乏对土地流转在促进土地适度规模经营、优化生　产要素配置、推动农业产业结构调整、增加农民收　人、推动城镇化发展进程中的重要性的认识，对土　地流转宣传、引导、管理和服务不够【３］。　２．农村集体土地流转缺乏规范的操作程序　目前，我国规范的土地流转机制还没有建立，在完　业用地多属于经营不善、效益不佳的企业，通过以　备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题，相　地人股、联营等办法，可使它们走出困境，并提高　了土地利用效率。许多经营不佳的乡镇企业因土　应的法律法规也没有具体规定，致使不少农户土　地流转以“口头协议为主”，即便签订书面合同，大　地流转引人资金而起死回生，许多进人乡镇的农　民因宅地流转而收回建房资金，充实进城实力。　２．有利于保护耕地和节约耕地改革开放以　来，泉州市建设用地增长很快，造成农村耕地减少　的原因主要是城镇建设、乡镇企业和农村个人建　房用地增加。如今新的投资因为集体非农用建设　用地的流转而减少了对建设用地增量的增加。这　样，可以减少闲置土地数量，从而抑制占用耕地的　经济冲动。　３．有利于发展中小企业，解决劳动就业　投　资于集体非农用建设用地的企业往往是中小企　业。它们资金量小，人际关系弱，要求资金周转　快，很难走收费多而审批时间长的征地程序，往往　选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生　存于集体非农用建设用地的中小企业，也是吸收　农村剩余劳动力的主要力量。　４．推进了农村城镇化步伐在土地开发等收　益项目中，允许集体土地产权人股，可使被征地农　民失去土地后有再分配的权益及其稳定的收人；　在城镇建设中，允许村集体利用回拨地建设具有　长期收益的项目，使农民转为居民身份后拥有最　低生活保障。不少村并人城镇后，将征用回拨土　地按城市规划建设厂房、商品房等，然后通过租赁　获得租金，用于农民和社区建设。　三、当前我国农村集体土地流转　存在的问题及泉州市农村　集体土地流转的经验启示　（一）我国农村集体土地流转存在的主要问题　１．对农村集体土地流转的认识不足一是传　统思想根深蒂固，即使土地种不了、种不好也不愿　意转出土地；二是目前农村社会保障机制尚未形　成，农民离开土地后有后顾之忧；三是一些地方缺　多数条款不规范，内容过于简单，纠纷隐患较　多　引。　３．土地流转机制不健全　目前，我国土地流　转缺乏完整的价格体系，历史上又没有可以参照　的价格，加之中介组织匮乏，土地流转的供求信息　不能及时有效沟通，往往是出租方找不到承租方，　而承租方又难以找到愿意流转出土地的对象。　４．土地流转中的角色错位　一些地方乡　镇和村社集体经济组织直接充当土地流转主　体，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流　转；有的出于调整产业结构、扩大生产规模而急于　求成，随意收回农民的承包地，进行重新发包、出　租或集体统一经营；有的把土地流转作为增加乡　村收人的手段，或者作为突出地方政绩的形象工　程，损害农民利益。　（二）泉州市开展农村集体土地流转的经验　启示　泉州市积极推行集体土地有序流转，实践中　探索出一条具有泉州特色的农业农村经济稳定发　展的路子，主要体现在三个“集中”，即“农用地向　集约化集中、农村向中心村和城镇化集中、乡镇企　业向工业区集中”。这对处于探索阶段的我国广　大农村集体土地流转具有积极的借鉴意义和　启示　２］。　１．提高认识、加强宣传　农村集体土地流转　工作能否顺利有效开展，关键在于各级领导对该　项工作的认识和重视。各级党政组织和相应部门　要站在全局战略高度上，把农村集体土地流转摆　上重要工作日程。　２．坚持从实际出发的原则　由于我国地区经　济发展不平衡，各地自然条件千差万别，土地经营　权流转方式也多种多样，各种形式的流转各具特　色，有着不同的适应性。所以，各地要根据本地区　的经济基础扎实稳妥推进土地流转，形成多样化　维普资讯 http://www.cqvip.com ４６　的土地流转形式。　泉州师范学院学报（社会科学）　２００８年５月　的流转，在农村内部以农业产业化为主要目标，支　持专业户、专业村的发展。二是出台相关，加　快农业人口的转移。农村劳动力向第二、三产业　转移，这是实现土地流转的前提条件。三是各地　３．把握好农村集体土地流转的原则　土地流　转要严格按照有关法律法规和的执行，　必须把握好以下四个原则。一是实行农民自愿的　原则，由群众自主决定，不能靠行政手段强行流　转。二是平等协商、有偿流转的原则。土地流转　的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方确　采取措施，集中资金，突出重点，合理规划，积　极建设一批小城镇，实现城乡经济统筹协调发展。　土地利用，是一个永恒不断的话题。农村集　定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人都　不得擅自截留扣缴。三是依法有序的原则。土地　流转必须严格遵守国家法律法规，认真执行党在　农村的各项方针，使农村集体土地流转合法　化。四是规范操作的原则。必须健全制度，严格　程序，让土地流转合法规范。　４．农村集体土地流转必须合理分配流转收益　体土地流转制度的完善将是一个长期的过程。随　着农村土地流转的深入贯彻执行，农村集体　土地流转制度的完善，将使土地资源得到合理的　配置，发挥土地最大效益，达到农业增效、农民增　收、农村稳定的目的。　（本文调查过程中得到泉州市国土资源局的　大力支持和帮助，谨以致谢！）　参考文献：　ｉ－１３李明宇．论农村土地流转制度改革与建设社会主义新农村　［Ｊ］．安徽农业科学，２００６，３４（１０）：２２９４－－２２９５．　［２］泉州市国土资源局．泉州市开展农村集体土地流转情况汇　报［Ｒ］．２００６．　［３］李淑英，冯小红，宋海娟．农村集体土地使用权流转向题的　研究［Ｊ］．探索与争鸣，２００７（７）ｔ１９４—１９５．　［４］　丁秋菊．我国农村土地承包经营权流转中的问题及对策［刀．　资源与产业，２００６，８（３）Ｉ３０－－３２．　农村集体土地流转涉及国家、集体和农民三方　面的利益，因此，农村集体土地流转收益应当在国　家、集体、农民三者间进行分配。在分配过程中，　国家的分享比例不宜过高，应当是国家投资产生　的土地收益归国家，其余主要收益应归出让的集　体和农民所有。否则，就会提高流转的价格，提高　农民成本，影响农民土地流转的意愿，农村集体土　地流转又会转入市场。　５．加强引导，优化农村集体土地流转环境　泉州的各级主要抓住这几个环节：一是积极　创造有利条件和轻松的环境，促进农村集体土地　（责任编辑陈静雄）　Ｐｒａｃｔｉｃｅ　ａｎｄ　Ｔｈｉｎｋｉｎｇ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｒｕｒａｌ　Ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ　Ｌａｎｄ　Ｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎ　ｉｎ　Ｑｕａｎｚｈｏｕ　ＺＨＥＮＧ　Ｗｅｎ－ｑｉａｎ　（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｌｏｇｉｓｔｉｃｓ　Ｍａｎａｇｅ，Ｑｕａｎｚｈｏｕ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｆｕｊｌａｎ　３６２０００，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　ｌａｎｄ　ｐｒｏｂｌｅｍ　ｉｓ　ｔｈｅ　ｃｏｒｅ　ａｎｄ　ｂａｓｅ　ｏｆ　ｔｈｅ“Ｓａｎ　Ｎｏｎｇ”ｐｒｏｂｌｅｍｓ．Ｈｏｗ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ　ａｔ　ａｌｌ　ｌｅｖｅｌｓ　ｃｏｒｒｅｃｔｌｙ　ｇｕｉｄｅ　ｔｈｅ　ｒｕｒａｌ　ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ　ｌａｎｄ　ｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｏｐｔｉｍｉｚｅ　ｔｈｅ　ｌａｎｄ　ｒｅｓｏｕｒｃｅ　ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ，ｂｅｃｏｍｅｓ　ａｎ　ｕｒｇｅｎｔｌｙ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｓｕｂｊｅｃｔ　ｉｎ　ｒｕｒａｌ　ｗｏｒｋ　ａｔ　ｐｒｅｓｅｎｔ．Ｂｙ　ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｎｇ　ａｎｄ　ａｎａ—　ｌｙｚｉｎｇ　ｔｈｅ　ｆｏｒｍ，ｐｒａｃｔｉｃｅ，ｅｆｆｅｃｔ　ａｎｄ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｕｒａｌ　ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ　ｌａｎｄ　ｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎ　ｉｎ　Ｑｕａｎｚｈｏｕ，ｔｈｅ　ａｒｔｉｃｌｅ，ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｃｏｍｍｏｎ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｒｕｒａｌ　ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ　ｌａｎｄ　ｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ，ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｔｈｅ　ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ　ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｑｕａｎｚｈｏｕ；ｒｕｒａｌ　ｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅ　ｌａｎｄ；ｃｏｎｖｅｒｓｉｏｎ