社会观察 中国分税制下的与地方关系 杨地 （郑州大学公共管理学院，河南郑州４５００００） 摘要：分税制作为我国的一大创举，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观较为成 功的做法。在此条件下，与地方间的权力得到了进一步的规定，其关系得到了进一步的调整 关键词：分税制；；地方 分税制是指在国家各级之间明确划分事权及支出范围的基础 立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方 上，按照事权和税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分 的没有税法的立法权限，分税制就不能确立。这是因为分税 与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理 制要求不同级次的都具有立法主体地位和资格，实行分税制财政 模式。 管理，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分税 改革开放以来，我国与地方关系有了较大变化，主要表现为 制，要求和地方都有立法权。但需要注意的是，税收立法权 与地方经济关系的变化。对于经济改革而言，能否处理好中 的行使优先于地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于 央与地方的关系，直接影响到我国的市场经济是统一的市场经济还是 的税收立法权，地方税法不能同税法有相悖之处。这也是实行分 互相封锁的市场经济。最理想的与地方关系应该是平衡与协调 税制财政管理所必须注意的一个方面。 关系。在权力分配上，既能保证有足够的力量治理好全国， 税与地方税的划分，对于正确处理与地方之间的财 又能保障地方有适度的权力建设好地方。任何一方的权力过大或过 政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意，主要表 小，都将破坏权力的正常运转。的权力过大，影响地方的建设与 现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级之间的划分和 发展；地方的权力过大，则威胁的治理。１９９２年之前，在计划经 让渡，能够体现出一国的行政管理方式、法制建设程度、民主建 济向市场经济转轨过程中强调发挥两个积极性，其结果是以 设程度、财政管理和税收管理的科学化程度。 权力下放、地方分权为主，促进了地方经济的发展，但一定程度上削 但分税制也并非万能，虽然加大了财政转移支付力度，但对 弱了的宏观能力；之后，为了改变改革开放以来由于实行行 于地区差距问题，不仅未能加以解决，反而进一步扩大。由于分税制 政放权而带来的宏观能力削弱和地方保护主义盛行的状况， 改革主要是主导，自实行以来，和地方的经济分成比例几乎 １９９４年新的财政分税制及其他管理的实行，使与地方关 年年在变，可以根据经济形势的需要，随意调整和地方的分 系的调整与改革以市场经济为取向，标志着建立新型与地方关系 配关系，地方只能被动接受，从而导致地方上有了不同程度的抱 的改革进入了一个新的阶段。分税制的一个明显特点，就是扩大了地 怨和抵触声音。再加上在分税制确立之后，由于与地方之 方固定收人的范围。这有利于促进地方合理地组织经济，有效地利用 间事权划分得不明确，双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的 资源，提高经济效益，最终做到既增加了地方的收入，也能增加 利益最大化。尤其是地方这一层面，过度重视地区间的经济竞争导致 的收入，实现财政、税收上的积极性。分税制是一次重大的制度创 大量低水平重复建设，由此又形成地方保护主义，并进而导致严重的 新，它改变了与地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方对于 问题。而地方由于承担了从转移而来的财政压力，又必须考 财政的依赖度，明显强化和改善了宏观能力。 虑另外开辟财源，因而往往集中注意力于土地开发，导致房地产过热 我国在社会主义市场经济的环境下，既不能走计划经济那种死气 和房价猛涨以及大规模基础设施建设的“政绩工程”。这些问题的存 沉沉的老路子，也不能盲目效仿资本主义国家太过自由散漫的市场经 在，既威胁到中国经济的健康发展，又往往使得的措施失去 济；因此，在市场经济的基础上国家的宏观就显得尤为重要，而 应有的力度与效果，甚至影响到其权威与合法性。 分税制也恰恰适应了这种要求，市场竞争要求财力相对分散，而宏观 综上所述，我国财政制度分税制作为历史上一大创举，在一定程 又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政 度上重新定义了与地方关系，解决了部分矛盾，适应了中国发展 管理上就是与地方之间的集权与分权的关系问题。 中的新阶段；但同时不可否认，分税制的不完善已经带来了诸多问 分税制的实质主要表现为按照税种划分税权，分级管理。其中， 题；只有在平静的心态下不断探索，本着权力下放的思路，寻求通 税权是管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、 过制度化、法律化的途径来达到与地方之间的平衡，跳出“放一 司法权和执法权。分税制就是要将这些税权在及地方间进行 乱一统一死”的怪圈，同时借鉴中国历史及他国经验，寻求政治智 分配。所以，分税制财政管理的实质，就是通过对不同税种的立 慧，达成良好的与地方的分权关系，以求建立有效率的、国 法权、司法权、执法权在和地方进行分配，以求实现事权同 家得到良好治理。 财权的统一。 参考文献 一般来说，完善的分税制要求和地方根据自己的事 权自主地决定所辖的税种。和地方有权根据自己的事权 【１］刘玲玲、冯懿男：《分税制下的财政改革与地方财力变化》【Ｊ］， 自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方征管的地方税 税务研究，２０１０年４月 税种，地方可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、 【２】韩婧：《分税制改革对地方税收的影响及对策研究》，电子科技大 减税、免税，确定税率和征收范围。 学，２０１２年３月 实行分税制财政管理，正确划分立法权是首要问题。即必须 作者简介 保证与地方都享有一定的、的税收立法权。能否独 杨地（１９９２一），女，汉族，河南南阳人，现为郑州大学公共管理学院 行政管理专、 本科生。 ［２］对我国开征住房房产税的思考缪长松 作者简介 ［３】新时期我国税制改革实施路线理论探讨李铁（东北师范大学，吉林 赵丽影（１９９卜一），女，满族，内蒙古通辽市人，现为郑州大学公共 长春） 管理学院２０１０级行政管理专业本科生。 一３１０一
