浅谈我国保障性住房建设模式
2010年12月06日
浅谈我国保障性住房建设模式
一、 研究背景
党的十七大报告和2008 年工作报告中,住房保障已成为一项关系社会稳定与和谐的民生问题，保障性住房的建设在今后的一定时期内将成为各级安居工作的重点。同时，保障性住房建设的项目管理又是降低建设成本、保证工程质量的重要措施。因此，为了加快保障性住房的落实，先后出台了一系列性文件,用以指导各级地方把保障性住房建设作为实现公共服务的一项重要职责。
保障性住房是为解决城镇低收入家庭住房需求，由主导建设分配租售的住房项目，现阶段主要是廉租房和经济适用房；做好这项工作既可保障部分居民无法完全由住房商品化解决住房需求这一社会问题，同时住房使用对象基本确定，分配销售过程未完全市场化，
又可防止像普通商品那样受社会经济增长速度影响而出售率低的积压房现象，项目本身的固定资产投资建设将带动相关行业的发展，提供就业岗位；是建设领域扩大内需拉动经济增长的主要工作，研究探索保障房建设模式十分必要。
二、 研究过程
1．保障性住房的作用
在鼓励的基础上建设投资的非经营性项目，将有助于实现住房保障产品建设的科学化、制度化和市场化。
1）有利于完善机构职能。
促进保障住房建设管理体系的系统性保障性住房的建设离不开主导的作用，即通过性的管理措施将住房保障目标与实现目标的载体紧密结合。作为住房公共服务职能的实现部门，住房保障机构应该是宏观上对既定的贯彻执行，主要承担保障房建设的长期规划、标准指导、计划安排、统筹协调、过程监督和日常管理以及向特定对象提供住房产品等职能。
2）有利于发挥市场优势。
住房保障机构可以通过招标方式，选择社会专业化的代建单位负责项目的投资管理和建设组织实施。这些单位专业从事项目投资建设管理，拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验。熟悉整个建设流程，能够在项目建设中发挥重要的主导作用。同时，住房保障机构以合同管理为核心，对项目的造价、形式、功能、质量和进度以及使用
和移交等要素事前进行指标约定，将以往作为建设单位的管理责任由全程重点转为前期重点，实现了由比较初级的项目过程管理向高级的项目合同管理的转变。管理方式的质变，必将促进项目管理的水平和效能的提高。
3）有利于逐步实现住房保障项目建设的标准化。
项目建设的标准化就是将不同类型，不同功能的各项目要素进行标准化分类储备。在有建设要求时，针对项目特点进行不同项目控制要素的采集，并通过有效的组织方式实现项目建设预定目标。住房保障项目类型丰富，有住宅工程项目、市政配套工程项目、功能性公建配套项目、社会服务功能项目等。功能要求多样，需要满足居住功能、生活服务功能、社会保障功能、交通组织功能、教育服务功能、医疗服务功能、商业服务功能等。
2．我国现有保障性住房建设模式
目前，我国保障性住房的试点工作正在积极展开。各地的保障房建设的模式呈现出多样性，目前收到较多关注的模式有：
1）主导的供给模式
该模式的代表性地区为重庆。重庆市明确提出公租房“姓公不姓私”，由向占比1/2的中低收入人口提供租赁房。重庆土地储备主要控制在而不是开发商手中。
2）多种融资方式并举的供给模式
该模式的代表性地区为上海和天津。房地产信托投资基金（REITs）方案在两地相继出台。以天津为例，除了积极探索发行房地产投资信托基金募集支持保障性住房建设外，还
利用住房公积金项目贷款支持租赁型经济适用房建设，积极与全国社会保障基金理事会沟通，争取将社会保障金引入天津市支持保障性住房建设。
近几年来，随着城镇住房制度改革和城市低收入家庭的住房需求与供给矛盾日益凸显，我国的住房保障制度建设在解决城市低收入家庭方面确实卓有成效。但是，与其他发达国家和地区相比，我国的住房保障体系建设起步较晚，还存在着保障对象定位模糊、覆盖面狭窄、相关配套不完善、监督机制不健全等方面问题。
3．现阶段保障性住房建设模式存在的问题
1）由于保障性住房的主要供应对象是城市的低收入人群,目前保障性住房是以经济适用房和廉租房为主。我国采取的比较多的是集中建设保障性住房。一般在城市的某些地方划出特定区域集中建设。从表面看,这种建设方式便于操作实施,可以在一定程度上解决居民的住房问题,但过于集中的建设方式会引发很多相关的问题。
2）由于保障性住房大部分远离市中心,且居住者多为低收入群体,也使得中低收入者居住空间向着边缘化发展,同时加剧低收入群体的空间聚集现象,强化不同社会阶层在空间上的分化,造成城市居住空间的分异。
3）由于保障性住房是在住房领域实施社会保障的重要途径，因此促进社会公平和社会稳定是其基本价值理念。如果着眼于将不同收入阶层混合居住,可以通过中高收入群体的影响,改变低收入群体的行为模式,使住宅质量和城市邻里的生活环境质量都得到提升；通过高收入居民的社会观念影响,可以使低收入居民的就业难度降低；同时高收入群体的更明显、更严格的社会行为准则可以规范每个混居邻里成员,从而降低区域犯罪率；最终低收入居民可以得益于更多的就业机会、教育设施、安全性和更好的地区社会服务。
4）住房准入退出机制不健全。住房保障实施过程中，面临着无法准确界定住房保障对象和对象认定缺乏科学标准等问题，主要原因：一是住房档案系统不健全，大部分城市基本上没有建立住房档案，或即使某一时期建立也没有实施动态管理。由于基础信息数据不全、住房档案信息不健全，导致难以准确界定住房保障对象。二是个人收入和信用制度不健全，目前还没有建立全面、有效的个人信用制度，这不仅造成收人核定及准人确认的难度大，而且就业、收人变化时更难适时、准确地进行复核和清出，造成住房“准入”与“退出”的监管困难。
5）防止保障性住房建设中平民窟问题。现在的社会现实是，保障性住房尚未铺开，房子已经形成了穷人和富人之间的空间隔离器。房价从某种程度已经成了过滤器，低收入群体受到了高房价的排斥。
6）住房保障缺乏法律硬约束。目前，住房保障的法律法规只有住建部等有关部委颁布的部门规章及规范性文件，立法层次较低，远远不能满足发展需要。由于缺乏法律的硬约束，地方在执行保障过程中往往出现落实不到位现象，导致实际效果差。现实中，很多地方出于眼前的经济利益考虑，对划拨土地、减免税费、资金投入积极性不高，住房保障往往落实不到位。同时，不同部门之间，还存在着协调问题。部门职权不同，目标、办事程序需要协调，由于缺乏法律硬约束，在制定和落实时要保持高度统一不是一件容易的事情。如经济适用住房中行政性收费减免，人防费减免普遍实施不到位；由于低收人家庭还贷能力差，许多购房者得不到住房贷款等等。
三、研究结论
保障性住房建设是解决住房民生问题最切实有效的途径，是保障广大中低收入群众切身利益最直接、最关键的环节。所以一定采取措施推进社会保障性住房制度的建设。
1．设置整合的执行机构, 强化工作职责。
肩负着促进社会全面发展、维护社会安定和谐的重要职责, 理应成为住房保障工作的责任主体。通过整合的公共部门根据社会、经济发展状况及目标制定相关, 组织编制住房发展规划, 同时监督并引导开发商和平价购房者这两大对立团体实现合作双赢。
2．转变保障性住房用地的供给方式。
目前我省集中兴建的保障性住房以经济适用房为主, 主要采取划分经济适用房地块进行开发建设的方式。为提高城市土地经济效益, 这些地块多位于低价低廉的城市边缘地区。虽然低收入群体在空间资源分配中受益, 但与其他商品用房在用地空间上形成分隔。为转变现有的保障性住房土地供给方式, 可以在商品住房项目中强制要求建设一定比例的保障性住房, 同时按保障性住房建成面积比例给予减免土地出让金、行政事业性收费和城市基础设施配套费等优惠。
3. 进行多样化的建筑设计。
在保证建设质量统一的前提下, 进行多样化的外观和户型设计, 既可以避免失去对中等收入人群的吸引力, 又可以使低收入人群不至于产生自卑感, 减少不同群体间的心理距离。多样化的住宅户型设计是满足不同收入群体居住需求的关键, 是混合居住社区形成的物质基础, 同时还可降低开发商的市场风险。
4．制定针对中低收入购房者的补贴。
通过严格审查申请者资格条件, 并规定此类财政补贴来自没有设置住宅项目所上缴的
补偿金( 最终会被转移到富裕的购房者) , 以体现社会公平。对于中低收入家庭, 其购房所需贷款可获得租税折减, 减轻其财政负担。
5．加强社区建设。
在社区建设中, 首先做好空间规划, 满足不同群体间交往与沟通行为的空间要求, 提供公共、半公共、半私密的多层次交往空间。其次, 充分利用社区资源, 强化社区功能以丰富的社区活动为载体, 促进居民之间的接触和交流, 培育共同的社会观念和行为模式, 缩小居民间的社会距离。
6．切实建立和完善保障性住房的准入与退出机制。
完善收入审核和收入变动的监测机制。目前情况下，收入标准难以真实准确可靠地审核，这也是保障性住房分配过程中屡遭社会抨击的最主要原因。要尽快建立起个人收入的监测机制，以便与保障性住房的退出机制相适应，一旦保障对象收入增加，就应该及时采取措施，令其退出。
7．建立公共住房档案信息系统。
建立住房档案信息系统是实施住房保障另一个基本依据。要对全市家庭和个人的住房情况进行调查摸底，建立家庭住房情况登记备案制度，对保障住房的分配实行家庭成员全名制。目前，厦门市在这方面已开展探索，取得了一定经验。
8．在保障性住房的建设模式中, 建筑企业和建筑咨询企业应该发挥更多的作用。
无论是代建制还是总包模式, 都需要建筑企业和咨询企业发挥更大的能动作用, 参与
其中。这两种模式可以使保障性住房的建设减少中间环节, 同时使对于保障性住房的控制力增强。相对于传统建筑市场的僧多粥少, 保障性住房的建设或许能成为建筑企业新的利润增长点。
四．结束语
保障性住房的建设在我国刚刚起步, 并且处于需要大规模建设的时期。在这个阶段进行建设模式的探讨和尝试, 对于今后保障性住房的建设, 有着积极的意义。同时，在此过程中, 保障性住房集中建设的方式在客观上加剧了低收入群体的空间聚集。在当前构建社会主义和谐社会的宏观背景下, 保障性住房与普通商品住房混合建设的方式,不仅有助于降低住区内低收入阶层居民和其他低收入阶层居民的社会距离, 而且有助于缓解低收入阶层居民的自我孤立和自我隔离问题以及有可能引起的各种社会问题。可以说, 在当前构建社会主义和谐社会的宏观背景下, 保障性住房的建设方式应以促进社会和谐和低收入阶层的提升为目标, 建立与其他商品房混合建设的方式, 推进社会整合。
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