中国电子政务发展的三大制约因素

中国电子政务发展的三大制约因素

文／张彬・南开大学中国电子政务的发展在经历了全面“热启动”之后，现在已经进入了一个相对平稳的发展阶段。当前，各级部门对于电子政务发展的“冷”处理是一种务实之举。中国电子政务发展存在着诸多制约因素，其中，社会信息化差距、技术瓶颈以及电子政务建设与行政改革的脱节是制约中国电子政务发展的三大关键性因素。自２０世纪９０年代以来，随着信息技术的突破性进展，西方典型国家开始把“技术改造”的路线纳入到改革中来。１９９３年，美国率先开始实施以信息技术重塑政入了一个相对平稳的发展阶段。当前各级部门对于电子政务发展的“冷”处理是一种务实之举。电子政务建设是一项复杂的系统工程，有其自身的规时代中提供的一种特殊“公共服务”。公共服务必须要与公共需求相适合才是有效的服务，否则就会造成资源浪费。公共服务与公共需求之间的契合点在于社会公众获取“服务”的能力。作为信息时代中提供的一种特殊的公共服务，电子政务的发展规模和速度必须要充分考虑社会信息化的整体水平。信息化水平决定着公众获取电子政务这一特殊的“公共服务”的实际能力。信息化指数（ＮＩＱ）是用来衡量一个府的计划，随后提出了构建“电子化”律性。从操作层面来讲，实施电子政务首先的发展目标；１９９４年，英国开始着手信息服务的实验，并于１９９６年公布了Ｇｏｖ－要完成对传统政务的技术化改造，这需要现代信息技术的强力支撑，也需要法律法ｅｒｎｍｅｎｔ　Ｄｉｒｅｃｔ计划。此后，加拿大、德国、规的有力保障。从效用层面来讲，电子政务法国、日本、韩国和新加坡等国家也积极参与到构建“电子化”的运动中来。１９９９年，我国正式启动了上网工程，并把当年确定为“上网年”，这标志着中国电子政务发展进入了实质性建设阶段。截至２００２年底，各级在ｇｏｖ．ｃｎ下注册的域名数量就达６６８６个，已经建成的ＷＷＷ下的门户网站数量达４９２９个。国家各部、委、办、局以及地市级以上的地方都已建起了自己的网站，一些经济中心城市的网站已初具规模。中国电子政务的发展在经历了全面“热启动”之后，也暴作为信息时代中提供的一种特殊“公共服务”，必须要与公众获取这一“服务”的能力相适合，否则就是无效的“公共服务”，国家或地区信息化综合水平和发展程度的造成资源浪费。从价值目标层面来看，实施电子政务绝不仅仅是对传统政务的技术化改造，而是以此来推进公共行政改革的进程：重组政务流程、优化行政结构、提高行政效率、提升服务品质。实施电子政务，实质是“对公共和公共组织进行根本性的转型，以提高组织效能、效率、适应性（ａｄａｐｔａｂｉｌｉｔｙ）以及创新能力（ｃａｐａｂｉｌｉｔｙ　ｔｏ［１］，是对传统的现代重塑。从ｉｎｎｏｖａｔｅ）”指标体系，涉及的内容包括信息化基础设施、电信通信服务水平、互联网的用户普及率、信息接受能力、信息资源的丰富程度、信息资源的共享程度以及信息资源的开发利用等方面。由世界经济论坛与美国哈佛大学国际发展中心合作撰写的《２００２全球信息技术报告》，对７５个国家和地区的信息化水平进行了评价，中国排名第６４位，不仅低于发达国家，而且在发展中国家中也２００３年联合国对１９１个国家的明显偏低［２］。电子政务建设情况进行了综合评估，中国排名第６１位，电子政务完备程度指数排在第７４位［３］。根据国家统计局国际信息统计中心提供的信息化指数（２０００年底），我国信露出不少问题。如相关法规的不完善、中国自身的实际情况来看，社会信息化差缺乏统一的规划和技术标准、政务信息安全问题突出、网站管理不到位以及电子政务市场操作不规范等。从２００４年起，各级相继调整了电子政务发展策略，实施“冷”处理。业内人士将２００４年称为“电子政务务实年”，中国电子政务建设也由此进一、社会信息化差距引发电子政务效用危机从效用层面来讲，电子政务作为信息距明显，技术瓶颈客观存在，电子政务建设与行政改革相脱节，这些因素恰恰是制约中国电子政务发展的关键所在。息化发展可划分为五类地区，地区间信息化差距明显［４］。从互联网发展状况来看，截至２００５年１２月３１日，我国上网用户总数突破１亿，为１．１１亿人。我国上网情况在城乡、区域分布存在明显差异：一方面，城乡之间网民数量及网民普及率差异巨大。我国城市网民大约有９１６８．６万人，城市网民普及率为１６．９％；而同期乡村网民１９３１．４万人，网民普及率仅为２．６％。乡村网民数量只是城市网民数量的１／５，普及率仅是城市网民普及率的１／６。另一方面，东、中、西部发展差异很大，数字鸿沟非常显著。东部网民数占到了全国网民数的５７．８％，超过了中西部网民数总和；东部ＩＰ地址数占全国总量的６２．４％，是中西部总和的１．６倍；东部拥有域名数和网站总数则分别占到了全国总量的７８．５％和７９．９％，接近中西部总和的４倍。可以看出，东部地区拥有绝大部分的网络资源［５］。通过对以上数据的分析我们不难看出，从宏观上讲，中国社会信息化整体水平不高，与世界先进国家存在明显差距。国内地区间、城乡间、人群间信息化发展也存在着巨大的差异。电子政务的有效实施有赖于社会信息化水平的整体提高。目前，我国电子政务的发展规模和速度已经大大超越了社会信息化的实际水平，这无疑将直接影响到电子政务的有效实施。从微观上讲，公众接受电子政务服务的一个重要前提是上网。我国目前网民总量为１．１１亿人，仅占全国人口总数的８．５％，而世界上电子政务发展较为成熟的国家网民占总人口的比例普遍高达６０％以上。据世界著名的爱森哲管理咨询公司（Ａｃｃｅｎｔｕｒｅ）的研究报告显示，在２００２年世界各国的电子政务服务成熟程度排行榜中，加拿大、美国和新加坡分列前三位。这些国家电子政务发展之所以成熟除了技术的强有力支持外，一个重要的因素在于互联网的高度普及使得越来越多的人具备了接受电子政务这一特殊“公共服务”的能力。而这一点恰恰是我们所不具备的。从社会公正的角度讲，提供的“公共性”和，公共服务面向的是全体公民，而不是某类“特殊人群”。从这个意义上讲，当前中国电子政务的发展隐含着巨大的效用危机。如果这种特殊的公共服务只能服务于特殊人群的话，那么这种服务的公共性将完全丧失。长此以往，这种公共服务还将衍生出一种新的社会发展差距。同时，这也将导致一定程度的“服务过剩”，从而造成资源浪费。二、技术瓶颈制约着电子政务的纵深发展从实践操作层面来看，实施电子政务首先是对传统政务进行技术化改造，即把现代信息技术运用到行政管理中来，逐步实现政务办公自动化、政务信息数字化和政务流程网络化。从这个意义上讲，现代信息技术是实施电子政务的基础和前提，是推动电子政务纵深发展的技术支撑。２０世纪９０年代西方典型国家之所以能够率先发电子政务５ E-GOVERNMENT200661

起“电子化”，正是得益于其自身的技术优势。与之相比，中国在现代信息技术领域中存在明显差距。虽然中国的信息产业在近年有了长足的进步，信息技术的自主研发能力有所提高，但总体水平仍然落后于欧美等技术强国。特别是在现代信息技术的核心技术领域（计算机技术和信息网络技术），以及在对于电子政务发展至关重要的信息安全技术领域，我们的差距更加明显。中国的软件产业还处于成长阶段，应用软件的研发能力和研发水平不足，软件产品的系统兼容性和运行稳定性还存在一度程度的缺陷，国产软件产品的市场开发能力尚无法与国际知名软件厂商相抗衡。在电子政务软件市场中，虽然国产软件产品占据了相当高的市场份额，但客观来讲，这种市场格局在很大程度上是在各级非市场化的保护下形成的，这是违背市场规律的。此外，国产软件的研发普遍存在着急功近利的倾向。不少软件生产商为了尽快占领电子政务软件市场，以“短、平、快”的方式迅速推出了尚不成熟的电子政务产品。目前，市场中不少电子政务软件只是对原有商用软件的简单“嫁接”和“移植”。由于缺乏对行政管理基本规律和特征的认识和了解，这种产品在实际运行中很难达到令人满意的效果。同时，这种违背软件研发周期和规律的行为也无助于中国软件产业的长远发展。“公共服务”必须要充分体现“公正性”62电子政务５ E-GOVERNMENT2006

技术的滞后和不成熟直接影响到技术标准的制定。目前，我国还尚未推出统一的电子政务技术标准。正是由于缺乏统一的技术标准，从而导致当前电子政务产品研发和使用都处于混乱状态。电子政务产品的生产商从技术保护和市场利益的角度出发各自为政、自定标准，这反过来又制约了信息技术的整体发展。在政务网站建设过程中，各级依据自己制定的技术标准，选择了不同的运行平台和数据库类型。这种只适用于某一系统和本行政辖区内各项管理事务的电子政务平台，普遍忽视了与相关和部门的数据接口问题，从而造成数据传输过程中系统不支持、软件不兼容、数据无法正常传输和识别等技术性问题，根本无法实现资源共享，从而形成了一个个“信息孤岛”。这不仅极大地了电子政务平台效用的发挥，同时也为日后统一规划、技术接轨、资源共享设置了巨大障碍。从电子政务的实施进程来看，在电子政务尚未形成一体化格局的建设初期，技术滞后问题往往表现的并不突出，但在电子政务纵深发展的过程中，技术滞后的瓶颈效应会越来越突出。技术上的差距在短期内是无法改变的，但是应当给予一定的引导。例如出台统一技术标准和行业规范，为电子政务产品进入设置严格的准入制度，严格审查电子政务产品的采购，采取政企联合的方式开发电子政务产品等。尽早出台统一的电子政务技术标准和行业规范是当前中国电子政务发展的当务之急。三、电子政务建设与行政改革相脱节导致目标虚设电子政务的核心在于政务而非电子。对传统政务的技术化改造只是电子政务建设的一个基础环节，实施电子政务绝不仅仅是一个技术参与和渗透的过程。如果单从技术革新的角度来理解电子政务，就势必导致改革的唯技术论。单纯靠现代信息技术武装起来的，只能是对传统的技术修补，而不能实现对传统行政的突破。技术的外衣可以暂时包裹旧行政的种种疾患，却不能达到根本性治愈的目的。因此，在建设电子政务的过程中，应该更加关注电子政务的目标价值层面。通过把现代信息技术引入，以此来实现对传统政务的彻底改造，优化行政结构、重组政务流程、提高行政效率、提升服务品质。“电子的形成与发展将使传统的运行机制和组织结构模式得以质的改变，从而积极地影响组织行为”［６］。从理论上讲，电子政务塑造的是一种扁平化的矩阵式、网络式组织结构；电子政务流程采取的是并行化作业方式；电子政务的“人机互动”机制能够最大限度的避免人为因素的消极影响。建立在互联网高度普及基础上的电子政务也可以向更多的提供公平、优质的服务。同时我们也必须看到，关于电子政务的所有理想化设计都必须建立在对现有行政进行彻底改革的基础上。“电子政务建设不是简单地将原有的职能和业务流程电子化或网络化，而是行政方式和组织结构的优化重组。电子政务建设必须与转变职能和机构改革紧密结合起来”［７］。以美国为例，２００３年美国发起了“以信息技术再造”的计划，经过近４年努力，至１９９６年，美国联邦员工减少２４万人，关闭了２０００多个办公室，撤销了近２００个联邦项目和执行机构，联邦开支减少１１８０亿元［８］。美国联邦机构改革之所以能够取得实效，正是得益于电子政务建设的实质性进展，而美国之所以能够成为“电子政务完备程度”最高的国家，也正是由于电子政务和行政改革的紧密结合。当前，中国电子政务建设与行政改革存在着严重脱节现象。国内一些电子政务专家虽然意识到了这一问题的重要性，但论述的不多，强调的不够，至今尚未能提出切实可行的措施和办法。然而，相当多的还没有对这一问题给予足够的重视。自１９９９年以来，各级都相继出台了信息化工作的指导意见和实施细则，但对于电子政务建设与行政改革的相关性都少有提及。在一些主管信息化工作的们看来，电子政务就是信息时代工作中一个新的分支。实施电子政务就是运用计算机技术和互联网络，通过ＯＡ系统集成实“顾客”现办公自动化，通过门户网站发布政务信息，通过电子查询系统提供一种相对快捷的便民服务。应该说，这种理解基本符合当前中国电子政务发展的实际情况，也基本反应了中国电子政务发展的实际水平。然而，如果电子政务建设仅局限于此的话，那么电子政务实际就演变成了一个新的部门。一位省级信息主管部门的领导曾说：“现在所说的‘电子政务’，实际上就是一个外设型的跨部门实验室，看起来与每个部门息息相关，但实质上与每个部门的关系都不大。”当前，县以上基本都设置了信息化领导机构，都在不同程度上建设电子政务。但实际情况是，不少都把电子政务看作是一种中看不中用的“饰物”，是形象工程的一个“亮点”。这样做不仅不能发挥电子政务的效能和效率优势，反而会增加行政成本，加重行政负担。发展电子政务的初衷在于优化行政结构、重组政务流程、提高行政效率和提升服务品质。电子化、信息化、数字化、网络化都是服务于这一价值目标的重要手段。手段服务于目标，“电子”是手段，“政务”是目标，实施电子政务就是要通过信息技术的运用来推动行政改革。这不同于我们传统观念中“上令下行”式的改革思路。实施电子政务实质是为行政改革提供了一种强有力的技术推动，意识到并巧妙运用这一推动力，将会有助于的组织机构、人员规模、作业方式和服务职能的全新转变。尽管在这一推动下进行的改革往往是被动的，但却是卓有成效的。同样，手段如果同目标相脱节，就会导致目标虚设。如果电子政务建设同行政改革相脱节，电子政务的理想化设计只能成为一种空洞的理论模型，而电子政务的价值目标将无法实现。当前，中国改革进入了攻坚阶段，行政改革滞后的问题已经突显出来。行政改革不仅需要科学的制度设计和路径选择，也需要借助新的推动力量。无论是还是专家学者都应该更加关注电子政务与行政改革的互动性，自觉地把电子政务建设同行政改革紧密结合起来。四、小结综上所述，社会信息化差距、技术瓶颈以及电子政务建设与行政改革的相脱节，这些因素是制约中国电子政务发展的关键。除此之外，相关法制法规的不健全，公务员的能力素质有待提高，面向公众的信息化教育不足，各级财政普遍吃紧等因素也都不同程度地制约着中国电子政务的发展。从这个意义上讲，当前各级部门对于电子政务发展的“冷”处理是一种务实之举。今后电子政务研究的重点应该从过去以“技术应用”研究为主转向“理论”研究和“技术应用”研究并重。各级在推进电子建设的过程中，应该更加自觉地把建设电子政务和大力推行行政改革紧密结合起来，把建设电子政务电子政务５ E-GOVERNMENT200663

的实力、能力和效力结合起来做综合考虑，平稳推进而不是盲目跃进。充分认识电子政务发展的规律性，正确理解实施电子政务的价值目标，本着求真务实的态度，分层次、分地区、分阶段、有重点地稳步推进，这是中国电子政务发展的基本策略。参考文献：１［美］戴维・奥斯本，彼德・普拉斯特里克．摒弃官僚制：再造的五项战略．北京：中国人民大学出版社，２００１：１４２ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｙｅｓｋｙ．ｃｏｍ／１２９／１６３２１２９．ｓｈｔｍｌ３２００３年全球公共领域报告：处在十字路口的电子．联合国，２００４４姚国章．电子政务基础与应用．北京：北京大学出版社，２００２：８８５第十七次中国互联网络发展状况统计报告．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｎｎｉｃ．ｎｅｔ．ｃｎ／６焦宝文．电子导论．北京：中国财政经济出版社，２００２：４１７于新恒．推进中国电子政务发展的几点思考．政治学研究，２００５（１）８罗元铮等．全球电子政务发展概况．北京：中国财政经济出版社，２００３：５　作者简介：张彬，男，生于１９７２年，天津市人，内蒙古大学公共管理学院，副教授，南开大学周恩来管理学院在读博士研究生。