城市社区服务的现实困境及对策分析

SerialNo．197No．8

城市社区服务的现实困境及对策分析

修宏方

（南开大学周恩来管理学院，天津300071；黑龙江科技学院人文社会科学学院，哈尔滨150027）

［摘要］我国正经历着一个社会变迁过程，社区服务应运而生。经过20年来的发展，社区服

但与硬件设施的不断完善相比，软件建设明显滞后。尤其城市社区资金务事业取得了显著成就，

短缺、社区组织角色错位以及人力资源匮乏，在制约社区服务功能的发挥。基于此，应采取的对策为：整合社区资源，发展多种所有制形式的社区经济，培植稳定财源；明确职责，理顺基层、党“市民社区”，支部、业主委员会与居委会的关系，发展促进其政治、经济诸方面快速协调发展；培训与招聘相结合，打造新型社区工作者队伍。

［关键词］社会变迁；社区服务；市民社区［C911中图分类号］

［A文献标志码］

［1000－8284（2010）08－0133－04文章编号］

一“社区服务是指在的统一规划和指导下，——互以一定层次的社区组织为主体和依托，以自助—助的广泛的群众参与为基础，既突出重点对象，又面向全体社区成员的，用服务设施和服务项目来增进”从这个定义可以看出，公共福利，提高服务质量的区域性社会服务。社区服务的核心是建立一种福利性服务体系；社区服务以社区内的居民为行动主体，以居民群众特别是有困难的家庭和居民为服务对象，以解决社区内问题和提供服务保障为目的，其理论规定是比较明确和准确的。社区是提供公共服务和实施社会管理的基本单元，其作用被广泛重视。但社区发展总是受到社会经济发展和制度安排的，处在各种矛盾和困境中。这些矛盾和困境无疑会对城市社区服务产生重要影响。在我们的实地调查中主要发现了以下问题：1.资金资源的在H市A区J事处调查的过程中，我们看到的是阴暗的办公室和忙碌的工作人员。简陋的，“社区内缺少的硬件设施或办公条件可以充分说明在社区服务建设方面资金严重短缺。卜长莉认为其实都与资金密不可分。资金不足导致社区服务无法满足社区居民的各种需求，社还没有投入的服务，”李迎生认为，区提供的服务只能解决当务之急，而很难从长远或全面的角度来提供服务。社区服务应该是公益性或福利性的。但在经费不足的现实情况下，社区服务组织完全排斥经营性服务显然不现实［3］

［2］

［1］

。资金短缺是我国社区服务中普遍存在的问题，这就需要社区努力发掘自身的潜力，搞活社区经济，让社区经济为社区服务提供物质基础。我们走访了很多居民和社区工作者，他们普遍认为，资金资源的不足了社区服务工作的开展。在回答“您觉得最应该给社区服务工作提供哪方面的支1/3的被访者认为应该在资金方面和资源整合方面给社区提供支持。而实际上，持？”这个问题时，我们以公共财政为例，我国社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去16．1%，而用于社区公共服务的支出更少［4］

。［2010－06－08收稿日期］［基金项目］黑龙江省哲学社会科学规划项目（08E080）；黑龙江省教育厅人文社会科学指导项目（11544140）；黑龙江科技学院引进人才基金项目（06—11）［作者简介］修宏方（1972－），女，黑龙江哈尔滨人，博士研究生，讲师，从事城市社区、人口与社会保障研究。·133·

一直以来，社区的资金资源短缺问题都是让社区管理者头疼的问题，上级给社区的资金有限，大多只能靠自己出去拉赞助，但是社区内的商户单位对于有些活动是不愿意出数社区举办活动需要资金时，资的。有的商户认为，社区没有给他们提供过服务，所以拒绝出资赞助；而有些商户单位则愿意出力，他们说有什么事情我们可以出几个人帮助一下，可是用到他们的时候却总是说自己没有时间；也有一部分但要求社区为他们做广告、推销产品；只有很少的商户愿意为社区服务建设提供赞助费，商户愿意出钱，但是这些赞助费对社区所要开展的工作来说，只是杯水车薪，解决不了多大问题。58．7%的社区被调查者认为社区我们在对社区居民所做的关于社区资费是否短缺的调查中显示，而这在有效调查百分比中却占70．1%的比例，这充分说明在社区发展中，资金资源是非资费是短缺的，常紧缺的。在社区建设中，资金资源是满足社区各个利益主体的必要因素，要满足社区居民的现实利益要求，资金资源是关键所在，但在现实中，资金筹措存在着较大困难，虽然在2009年H市民政局规定两个机关单位与一个社区建立互帮对子，但是，实际的投入往往受到财力的，还是难以满足社区建设的资金需求。现在社区自筹资金能力弱，这是在传统街道经济消失以后，新型社区经济没有得到应有的发育，社区服务发展还没有形成规模的情况下暴露出来的问题。整合资源对于社区自身来说是很难实现的，只有出面才能使各种资源得到整合，这是“强”时代留下的习惯思维，与学界提出的服务多元供给机制有一定差距。陈雅丽提出，健全社区服务的相关制度规范，完善多元部门参与社区服务的制度环境。激发多元部门参与社区服务的积极性，提高社区服务的参与度。建立多元部门之间的良性互动，整合社区服务资源［5］

。杨宏山认为，多中心供给机制，即由部门、非营利组织和市场组织三方共同提供社区服务，而不是由任何一方包办社区服务。“多中心”只有确立秩序的合法性，才能充分利用各种可用的社会资源，形成多方力量的互动、竞争和博弈局面。在多方参与和博弈下，就会增加激励因素，提高社区服务的供给质量和效率2.社区组织角色的错位随着我国社区服务事业的发展，围绕城市社区制定的法规文件虽然很多，但是社区作为自治主体，经济实体和地区参与等重要地位的法规依然不够健全，甚至有些缺乏，从而造成了社区组织的角色定位难以理顺。在对调查问卷进行数据分析时，我们发现正是由于社区组织角色错位，导致了社区服务中的利益主体矛盾尖锐化。这主要反映在社区组织自身、组织与社区组织之间、社区党组织与居民委员会之间、社区居委会与物业管理部门之间的权利职责关系上。在回答社区组织发展是否缺乏动力时，有68．3%的居民认为社区组织不缺乏自身发展动力，只有15．4%的被调查者认为当今的社区组织是缺乏自身发展动力的。相对而言，认为社区组织不缺乏发展动力的居民占有效百分比为81．6%，这充分说明，在社区组织发展相对较慢的地区，社区组织自身并不缺乏动力，而是缺乏应有的支持。在组织与社区组织之间是否权责明确、关系理顺的调查统计表中我们可以看到，接受调查的社区居民有73．6%认为组织与社区组织之间的权责关系是不明确的，认为组织与社区组织之间权责明确的只有26．4%。这说明在广大居民看来，社区组织承担了过多的职能。调查了解到，多“权随责走，个市直部门的100多项工作由社区承担，需要填写的台账有50多本，而责随事转”的原则根本没落实。这样，不仅严重超出了社区工作的承载能力，也与扩大基层民主和社区自治背道而驰。各部门往往是把工作部置给街道，再由街道交给社区就是落实了。社区组织完全是的重叠组织，工作任务也是完全由指派，这就造成了大部分居民对社区工作认识产生偏差，从而导致社区工作的开展十分困难，甚至有些社区活动被当作的政治活动，常常造成社区资源浪费和社区居民不愿意参与的尴尬境况。在回答社区党组织与居民委员会之间是否权责明确、关系理顺的问题时，在实际接受调查者中有79．8%的居民认为社区党组织与居民委员会之间的权责是不明确的，而这在实际调查居民中的有效百分比则高达95．4%。他们中的大部分人认为社区党组织是社区的主要领导者，对于社区内的一切事务都具有领导和管理责任，这就造成了社区居民误认为居民委员会对社区管理是党和直接对社区的管理，居民委员会实际上仍然是事处的一个执行机构，并且过多地承揽了本该由、企业办理“准行政”的事务，成了一个全能主义的组织。居民委员本该首先对居民负责，但现实中却是首先对政［6］

。社区资源的整合迫在眉睫，但是整合的制度规范、相关组织的发展以及参与社区服务的积极性需要进一步研究。·134·

府负责［7］

。在社区居委会与物业管理部门之间是否权责明确、关系理顺的调查统计表中，明确反映出当前社区居委会与物业管理部门之间的现状。在接受调查的社区居民中有．4%的居民认为，社区居委会与物业管理部门之间的权利和责任是不明确的，因为在一些社区中物业费的收取还是在由居委会来完成，这在一定程度上造成了社区居民把本应该对物业管理部门的意见和需求诉诸于社区居委会。造成这种现象的原因在于缺乏相关法规对社区居委会与物业管理部门之间的权力与责任进行规范和明确，同时，更缺乏相应的社会监督机制对社区居委会与物业管理部门之间的权责关系进行监督。综上所述，社区组织角色错位严重影响了社区中各主体特别是社区居民的利益需求。另外，社区服还有相当一部分由或社会组织提供，这就要求国家必须规范各自职能，务除了由社区组织提供外，出台相关，使各种组织机构都能够充分发挥各自的作用，而不至于互相干预，互相影响，甚至造成资源浪费。3.人力资源的匮乏社区服务队伍整体素质与社区服务的发展要求不适应，这是制约社区服务发展的一个主要因素［8］

。需要动员广大居民和志愿者队伍参与进来，特别是要吸收社会工作专业大学毕业生，因为他们经过了专对社区工作具有相对科学的方法和职业道德，因此在应对各种社会问题时，可以充分发挥专业业培训，技能，促进社区服务的发展。现阶段大多数社区工作人员来自企业的下岗女工，因为其文化水平较低、没有经过专业培训，所以在一些工作效率和效果上不尽如人意。另外，社区在信息资源和社会资源的整合方面也存在较大的不足。在A区做调研的过程中，我们发现社区内的一部分居民对自己所在的社区居委会工作情况和社区活动情况一无所知，甚至有的居民：“居民参与社区服社区工作者可以提供哪些服务都不知道。陈洪涛和王名认为连社区服务站在哪里，务的积极性、主动性不高的主要原因在于：社区服务体系的建设主要依靠推动，社区参与型社会组织尚未得到大力发展；社区服务的宗旨未能完全落实，社区服务不能满足居民需求；社区服务成为”单方面的作为，居民没有被广泛吸纳进来。［9］

从关于社区居民与社区居委会的关系如何的调查统计表中我们可以看到，真正关注社区的居民只有55．9%，他们认为自己与社区居委会的关系很密切，能主动关注其动态，这说明相当一部分人对于社区居委会的工作是不了解的，因此，我们的社区信息资源和社会资源还没有充分得到利用，这将严重浪费社区服务资源并社区服务业的发展壮大。总之，在社区服务的现实困境中，资金资源、社区组织角色及人力资源的困境三者之间相互影响，相互作用。资金资源供应不足导致和社区组织难以提供完善的社区公共服务，而社区组织角色错位和社区工作中人力资源素质低下则又会导致社区服务资源的生产、整合和利用上的困难。由于社区资金上的困难，特别是社区居民相当有限的支付能力，往往造成了社区服务发展的困难，社区服务发展困难就会促使社区居民与社区其他机构之间的矛盾尖锐。二经过多年的城市社区建设和发展，社区的服务能力有所提高，但还存在上述困境，那么，怎样提升城市社区服务的水平呢？1.整合社区资源，拓宽融资渠道面对社区资源分散，社区公共服务相对滞后的矛盾，及时整合社区资源，调整社区公共服务，加大的资金扶持力度是满足社区居民需求的主要途径和重要手段。一个社区的资源是有限的，但是如果能够在充分发挥本社区已有的资源优势的同时，积极与外面的其他社区合作，对一些社区资源进行共享或者共同开发新的资源，做到多渠道整合资源，不仅可以促进本社区的发展，而且可以带动其他社区共同发展，将更有利于社区服务事业的壮大，同时还可以统筹兼协调好各利益主体的关系，满足广大社区居民的需求。顾，对街道实行财政税收包干制，鼓励街道跳出发展自办经济的小圈子，大力发展多种所有制形式的社区经济，培植稳定的财源，增强社区建设的财力和物质支援能力。通过调整对城市基层的财税分配政“准财政”，策，让街道成为一级使街道居委会经济收入来源由过去取决于自办项目的利税变为取决于本区域创造的税收多少，从而逐步从自办经济中脱身出来，积极为发展多种所有制的社区经济优化环境、搞好服务，并主动参与协税、护税，这必将大大促进城市经济的繁荣和财税的增长。·135·

2.明确权责，理顺关系尽管居委会目前自治功能被大大削弱，且自身组织建设上又存在着许多问题，但是，作为群众组织，居委会不但具有稳定的法律地位和强大的行政支持，而且尚有一定的群众基础。也就是说，它同时具备法律、政治、行政和社会合法性。为此，要调整居委会和其他社区组织之间的关系，实现关系重构，解决组织角色错位问题。（1）加大创新力度，理顺基层与居委会的关系。基层对居委会只能进行宏观指导，尽量减少行政性事务摊派，使居委会的工作更多地着眼于社区居民的实际需要，以增强居民对居委会的认同感。基层则通过支持居委会工作，来获得威信和合法性支持，从而有利于对基层社区实现有效整合，并保证国家对社会的适度介入。（2）调整党支部和居委会关系。进行基层民主建设要以加强社区党组织建设为依托，这是实现对社区自治组织引导的需要。在当前社区居民素质和社区组织建设还不能完全满足社区自治主体需要的情况下，为了保证社区民主自治的健康、有序发展，要在社区党组织的引导下进行基层民主建设。但是，党组织在社区自治建设中的作用主要是通过发挥党员的模范带头作用来获得社区居民的认同和支持，从而扎根于社区之中，而不是单纯依靠行政力量控制社区。（3）调整业主委员会和居委会关系。目前有些社区尤其是在新式社区中，“占业委会似乎比居委会，了上风”对居委会形成了一定的冲击，还有人对同一社区存在两个群众自治组织的必要性提出了疑居委会和业委会在性质上和职责上存在一定区别，活动重心也有所不同。根据法律规问。但实际上，定，居委会是社区事务管理自治，业委会只是物业管理自治，物业管理只是社区事务管理的一部分。至于二者之间关系的具体处理方式，可以由事处牵头，建立包括居委会、业委会、物业管理公司以及其他社区组织的社区管理委员会进行协调。居委会和业委会也可以根据居民的意愿，建立各种日常协同工作方式，例如举行联席工作会议、联合办公等，以在总体上形成合力，共同推进基层社区民主建设。总之，实现组织关系重构以恢复居委会的自治性，解除对居委会和业委会良性发展的不必要的制“市民社区”，约，可以为社区居民提供更多的参与和交往空间，有利于培育社区意识和发展并将最终推动社区政治、经济等诸方面快速、协调发展，加速现代化建设进程。3.培训与招聘相结合，打造新型社区工作者队伍在社区服务过程中，急需提高社区工作者的职业素质。然而，高质量的社区服务需要大批专业的社很多社区的社区工作者都是因为原来工作下岗，后来通过社区工会组织的考区工作者。在调查过程中，试而到社区工作的，他们多数没有参加过相关的社区工作培训和学习，在处理社区日常工作时，都是按照自己的经验进行的。要提供专业的社区服务，我们必须培养新型社区干部，逐步建立一支政治素质业务能力强、执法水平高、工作作风硬、热情服务居民的新型社区工作者队伍，从而保证为广大社区好、居民提供专业社区服务。首先，加强培训工作，请专家和有丰富经验的社区工作者讲课，让街道和居委会干部学习社区管理知识，熟悉现代社区工作，提升服务能力。其次，招聘年富力强、有专业知识的高校毕业生，到街道、居委会锻炼，逐渐将这些人培养成为社区干部主力，将来街道、区级干部以此为基础，形成专业化的社区管理干部群体，推动城市社区现代化建设。同时，采取向社会公开招聘、民主选举、竞争上岗等办法，选聘社区居委会干部，努力建设一支专业化、高素质的社区工作者队伍，尤其要从下岗职工和大中专毕业生中选聘政治素质好、工作能力强、文化程度高、热爱社区工作的优秀人才，经过法定程序，充实到社区工作者队伍中来。另外，积极发展志愿者队伍，广泛动员社会力量参与社区建设也是一个有效的办法。［参考文献］［1］唐钧．关于城市社区服务的理论思考［J］．中国社会科学，1992，（4）：23－26.［2］卜长莉．社区冲突与社区建设［M］．北京：社科文献出版社，2009：171.［3］李迎生．如何进一步提升城市社区服务水平［N］．中国社会报，2009－06－14，（3）.［4］韩雪．基于城市社区服务的功能定位研究［J］．沈阳干部学刊，2009，（5）：31.［5］陈雅丽．城市社区服务供给体系及问题探析［J］．改革研究，2010，（2）：15.［6］杨宏山．城市社区服务的多中心供给机制［J］．理论与改革，2009，（3）：56.［7］修宏方．城市社区治理及发展走向［J］．黑龙江社会科学，2008，（4）：156.［8］肖艳．关于我国社区服务理论发展的分析与思考［J］．求实，2000，（11）：13－14.［9］陈洪涛，J］．行政论坛，2009，（1）：69.王名．社会组织在建设城市社区服务体系中的作用［〔责任编辑：常延廷〕·136·